Thu thập chứng cứ bằng biện pháp lấy lời khai của người bị kiện trong tố tụng hành chính

1. Quy định của pháp luật về biện pháp thu thập chứng cứ lấy lời khai của đương sự trong tố tụng hành chính.

Các đương sự trong vụ án hành chính (VAHC) bao gồm người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền và nghĩa vụ liên quan , họ là người phải chịu ảnh hưởng bởi phán quyết của Tòa án, nên khi tham gia vụ án họ sẽ là đưa ra những tài liệu, chứng cứ chứng minh những yêu cầu hay việc phản đối yêu cầu của mình đối với người khác là có căn cứ và đúng pháp luật. Các đương sự là người biết rõ hơn ai hết những tình tiết, nội dung, nguyên nhân, diễn biến của vụ án, vì vậy Tòa án rất cần phải lấy lời khai của họ để làm rõ những vấn đề liên quan trong việc giải quyết vụ án. Lấy lời khai của đương sự là biện pháp thu thập những thông tin từ trí nhớ của con người [1]. Mọi yêu cầu của đương sự và những mâu thuẫn trong vụ án đều xuất phát từ lời khai, lời trình bày của các đương sự trong vụ kiện. Vì vậy việc lấy lời khai trực tiếp của đương sự là biện pháp thu thập chứng cứ Tòa án cần áp dụng trong quá trình giải quyết VAHC. Lời khai là một trong những loại nguồn chứng cứ lâu đời và phổ biến nhất. Hầu hết pháp luật các nước đều dành cho lời khai đương sự một vị trí khá chắc chắn trong hệ thống các loại nguồn chứng cứ [2]. Lời khai của đương sự là nguồn chứng cứ khi chứa đựng những thông tin phù hợp với sự thật khách quan, có liên quan với các tình tiết của vụ án. Lời khai của đương sự thường là khai về sự kiện, về tình tiết liên quan đến nội dung của quyết định hoặc hành vi bị khiếu kiện, liên quan đến đề xuất yêu cầu, phản bác yêu cầu của đương sự khác. Ngoài ra lời khai có thể là lời thừa nhận của đương sự về các tình tiết liên quan đến sự việc đã bị xử lý bằng quyết định hành chính (QĐHC) hoặc hành vi hành chính (HVHC), về lỗi của mình hoặc trong đó đương sự khai nhận một hoặc một số tình tiết, trách nhiệm của mình. Lời thừa nhận của đương sự phải là tự nguyện mới được coi là chứng cứ [3]. 

Lời khai của đương sự là lời trình bày bằng miệng hoặc bằng văn bản về những vấn đề phải chứng minh trong vụ án, cũng như các tình tiết khác cần thiết cho việc giải quyết vụ án. Khi giải quyết VAHC, thông qua việc lấy lời khai, nghe lời trình bày trực tiếp của các đương sự về những vấn đề liên quan trong vụ án, giúp cho Tòa án nắm bắt một cách nhanh nhất những nội dung tranh chấp, những yêu cầu, vấn đề còn mâu thuẫn của vụ án.

Lời khai của đương sự chỉ là một trong các nguồn chứng cứ. Để có đầy đủ tài liệu, chứng cứ làm căn cứ giải quyết chính xác trong VAHC, Tòa án căn cứ vào nhiều nguồn chứng cứ khác nhau, trong đó nguồn chứng cứ là tài liệu đọc được đóng một vai trò rất quan trọng. Có quan điểm cho rằng tố tụng hành chính là "tố tụng viết", tức dựa vào văn bản, giấy tờ, tài liệu, mà ít dựa vào lời khai. Thủ tục tố tụng viết đảm bảo tính chặt chẽ: mọi biện hộ hay lập luận của các bên phải được thể hiện thành văn bản. Điều này phù hợp với đặc trưng của xét xử hành chính – là xét xử các quyết định (thường là văn bản) của cơ quan hành chính, và cũng làm chặt chẽ hơn quy trình tố tụng [4]. Tôi cũng đồng ý với nhà khoa học khi đưa ra quan điểm này, bởi vì trọng tâm của việc thu thập tài liệu, chứng cứ trong VAHC là để chứng minh tính hợp pháp hoặc bất hợp pháp của QĐHC bị kiện. Các QĐHC bị kiện luôn biểu hiện dưới dạng là văn bản, cho nên các tài liệu, chứng cứ làm cơ sở tạo lập, ban hành ra QĐHC cũng thể hiện dưới hình thức là văn bản. Chính vì vậy, khi giải quyết VAHC, để chứng minh tính hợp pháp của QĐHC, các chủ thể chứng minh thường hay căn cứ vào tài liệu, chứng cứ là văn bản, thể hiện dưới nguồn chứng cứ là tài liệu đọc được, như các giấy tờ, tài liệu, văn bản làm căn cứ ban hành ra QĐHC. Tuy nhiên, để đánh giá chứng cứ một cách khách quan, đầy đủ, toàn diện và chính xác, khi cần lý giải, giải thích được cơ sở, căn cứ, nguyên nhân vì sao hình thành, tạo lập nên các tài liệu, chứng cứ dưới dạng tài liệu đọc được, cũng cần phải được chính người ban hành, tạo lập ra tài liệu, chứng cứ đó trình bày giải thích. Cho nên Tòa án rất cần phải lấy thêm lời khai của đương sự để làm rõ thêm về những tài liệu, chứng cứ mà đương sự đó cung cấp cho Tòa án. Lời khai của đương sự không phải chứng cứ duy nhất để kết luận nội dung của vụ án, Tòa án sẽ đánh giá từng lời khai, trình bày của đương sự nào là đúng, là chính xác và có cơ sở. Do đó, việc lấy lời khai của đương sự có ý nghĩa rất quan trọng đối với việc giải quyết VAHC, góp phần làm rõ thêm những chứng cứ khác có trong vụ án, giúp giải quyết VAHC được đúng đắn, chính xác nhất.

Đương sự trực tiếp tham gia tố tụng họ phải tự viết bản khai và ký tên của mình vào bản khai. Đương sự nếu ủy quyền cho người khác đại diện cho mình tham gia tố tụng thì người đại diện sẽ thay mặt đương sự trình bày bản khai. Những gì mà người đại diện theo ủy quyền trình bày, thừa nhận được coi như là sự thừa nhận của đương sự nếu không vượt quá phạm vi đại diện . Đương sự có thể khai về một phần hoặc tất cả những tình tiết của vụ án, lời khai phụ thuộc vào ý chí của đương sự, không có quy định bắt buộc đương sự phải khai đúng hết về những tình tiết, sự kiện của vụ án mà đương sự biết được. Việc nhận định, đánh giá lời khai nào của đương sự là còn thiếu, không chính xác với những tình tiết của vụ án thuộc về trách nhiệm của Thẩm phán. Cho nên khi đánh giá chứng cứ qua lời khai của đương sự thì Tòa án xem xét lời khai của đương sự cần thận trọng, khách quan trong việc kiểm tra, đối chiếu với những chứng cứ khác của vụ án để đánh giá mức độ chính xác của lời khai của đương sự [5].

Lời khai của đương sự được coi là chứng cứ nếu được ghi bằng văn bản, băng ghi âm, đĩa ghi âm, băng ghi hình, đĩa ghi hình, thiết bị khác lưu trữ âm thanh, hình ảnh hoặc khai bằng lời tại phiên tòa .  Đối với người khởi kiện, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan thì họ sẽ tự chủ động làm bản tự khai trình bày những ý kiến, yêu cầu, quan điểm của mình về những vấn đề liên quan trong vụ án và nộp bản tự khai này cho Tòa án. Đối với người bị kiện, khi nhận thông báo thụ lý vụ án của Tòa án họ sẽ gởi văn bản (thường là công văn) đến Tòa án để trình bày ý kiến, quan điểm của mình trước những yêu cầu của phía người khởi kiện. Trong suốt quá trình giải quyết vụ án, nếu Tòa án thấy có những vấn đề mà đương sự chưa khai hoặc qua lời khai còn có những nội dung còn mâu thuẫn, chưa được làm rõ thì Tòa án có thể lấy lời khai của đương sự. Khi Tòa án lấy lời khai của đương sự sẽ lập biên bản ghi rõ những nội dung mà đương sự trình bày với Tòa án. Biên bản ghi lời khai của đương sự phải được người khai tự đọc lại hay nghe đọc lại và ký tên hoặc điểm chỉ. Đương sự có quyền yêu cầu ghi những sửa đổi, bổ sung vào biên bản ghi lời khai và ký tên hoặc điểm chỉ xác nhận. Biên bản phải có chữ ký của người lấy lời khai, người ghi biên bản và dấu của Tòa án. Các đương sự cũng có thể trình bày lời khai trực tiếp bằng miệng tại phiên tòa xét xử trong phần xét hỏi của Tòa án.

Bên cạnh việc lấy lời khai của đương sự bằng văn bản hoặc qua lời khai trực tiếp tại phiên tòa theo như quy định bấy lâu này, hiện nay Tòa án đã thực hiện việc tiến hành lấy lời khai của đương sự bằng phương thức điện tử, thông qua băng ghi âm, đĩa ghi âm, băng ghi hình, đĩa ghi hình, thiết bị khác lưu trữ âm thanh  dưới hình thức phiên tòa xét xử trực tuyến. Khi xét xử trực tuyến, đương sự trình bày lời khai tại điểm cầu trung tâm và các điểm cầu thành phần. Điểm cầu trung tâm là không gian tổ chức phiên tòa tại trụ sở Tòa án hoặc địa điểm do Tòa án lựa chọn. Khi xét xử trực tuyến có Tòa án thì thực hiện bằng cách thư ký sẽ ghi lại các lời khai của đương sự, có Tòa án thì thực hiện ghi âm, ghi hình lại lời khai của đương sự.

2. Thực trạng thi hành pháp luật về biện pháp lấy lời khai của đương sự là người bị kiện trong tố tụng hành chính 

Theo tôi cách thức, trình tự, thủ tục thu thập chứng cứ bằng lấy lời khai của đương sự như trên đã được Luật Tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015 quy định rõ ràng, đầy đủ. Tuy nhiên qua áp dụng thực hiện trên thực tế, tôi nhận thấy biện pháp thu thập chứng cứ lấy lời khai của Tòa án chỉ áp dụng hiệu quả, phù hợp đối với đương sự là người khởi kiện và người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan. Còn đối với người bị kiện thì hầu như Tòa án ít khi trực tiếp lấy được lời khai nào của phía người bị kiện, bởi vì phía người bị kiện luôn vắng mặt không tham gia trực tiếp trong quá trình tố tụng [6]. Có thể minh chứng điều này qua các số liệu như sau: theo báo cáo giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội cho biết từ năm 2019-2021 có tới 32,6% số phiên đối thoại và 27,8% số phiên tòa không có sự tham gia của Ủy ban nhân dân (UBND) hoặc người đại diện. Báo cáo dẫn báo cáo của các Tòa án nhân dân cấp cao nêu rõ trong 3 năm tại Tòa án nhân dân cấp cao tại Hà Nội, số trường hợp Chủ tịch UBND hoặc người đại diện của UBND không tham gia phiên tòa là 782/1.784 vụ, chiếm tới 43,8%. Số liệu tương ứng của Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh là 963/1.572 vụ, chiếm tới 61,3%, của Tòa án nhân dân cấp cao tại Đà Nẵng là 97/598 vụ, chiếm 16,2%. Đáng lưu ý, tại nhiều địa phương, mặc dù số lượng án không nhiều nhưng Chủ tịch UBND hoặc người đại diện vẫn thường xuyên vắng mặt. Trong đó Sóc Trăng vắng 78/88 phiên đối thoại; Lạng Sơn vắng 46/65 phiên tòa; Yên Bái vắng 47/59 phiên tòa; Đà Nẵng vắng 67/88 phiên tòa. Cá biệt có địa phương UBND hoặc người đại diện vắng mặt 100% các phiên đối thoại hoặc phiên tòa, như Chủ tịch UBND hoặc người đại diện của UBND các cấp tại tỉnh Khánh Hòa vắng mặt 100% các phiên đối thoại. Chủ tịch UBND Thành phố Hà Nội (hoặc người được ủy quyền tham gia tố tụng) vắng mặt 100% tại các phiên đối thoại và phiên tòa [7].

Nguyên nhân dẫn đến vấn đề này đó là do đặc trưng của đối tượng khởi kiện trong phần lớn các VAHC hiện nay mà các Tòa án đang thụ lý giải quyết là liên quan đến các QĐHC và HVHC. Người ban hành ra QĐHC hoặc thực hiện HVHC là cơ quan hành chính Nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước. Cho nên khi QĐHC, HVHC bị khởi kiện thì người bị kiện được xác định sẽ là cơ quan, tổ chức, cá nhân có QĐHC, HVHC . Đối các VAHC mà người bị kiện là cơ quan hành chính Nhà nước, hoặc là người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước, đặc biệt là từ cấp huyện trở lên thì người bị kiện thường vắng mặt và sẽ ủy quyền cho cấp phó của mình tham gia tố tụng. Trường hợp người bị kiện là cơ quan, tổ chức hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì người bị kiện chỉ được ủy quyền cho cấp phó của mình đại diện. Người được ủy quyền phải tham gia vào quá trình giải quyết toàn bộ vụ án, thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của người bị kiện theo quy định . Khi cấp phó khi nhận ủy quyền xong sẽ gởi văn bản đến Tòa án để trình bày ý kiến, quan điểm của mình trước những yêu cầu của phía người khởi kiện, kèm theo đó là đơn xin xét xử vắng mặt và cấp phó cũng sẽ vắng mặt trong suốt quá trình Tòa án giải quyết vụ án. Người bị kiện trong các VAHC rất ít khi trực tiếp tham gia tố tụng, hoặc có yêu cầu vắng mặt trong suốt quá trình tố tụng hoặc ủy quyền cho cấp phó trực tiếp tham gia tố tụng. Trường hợp có ủy quyền thì người ủy quyền là cấp phó cũng xin vắng mặt. Điều này dẫn đến hầu hết các VAHC không tiến hành đối thoại được vì vắng mặt người bị kiện. Như vậy, cả người bị kiện và đại diện theo ủy quyền cho người bị kiện (cấp phó) cũng đều vắng mặt trong quá trình Tòa án giải quyết vụ án. Vì phía người bị kiện vắng mặt nên Tòa án không thể lấy lời khai trực tiếp, Tòa án chỉ căn cứ vào bản khai hoặc văn bản giải trình của phía người bị kiện nộp để làm căn cứ giải quyết vụ án.

Khi người bị kiện và đại diện theo uỷ quyền cho người bị kiện cũng đều vắng mặt, lúc này phía người bị kiện cử người tham gia tố tụng với tư cách là người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho phía người bị kiện. Hiện nay ở Việt Nam chưa chính thức có Luật sư công dành riêng cho cơ quan hành chính Nhà nước và phía người bị kiện cũng ít khi nhờ người hành nghề Luật sư tham gia bảo vệ cho mình trong VAHC. Người được phía người bị kiện cử làm người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho mình thường là người cùng công tác trong cơ quan, tổ chức với phía người bị kiện, có chuyên môn, am hiểu, phụ trách lĩnh vực liên quan đến đối tượng, lĩnh vực bị kiện. Ví dụ: đối tượng khởi kiện là QĐHC về thu hồi đất, thì người được cử để làm người bảo vệ cho phía người bị kiện sẽ là cán bộ công tác ở Phòng Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường hoặc cán bộ quản lý ở một số ban, ngành khác như Ban bồi thường giải phóng mặt bằng, Văn phòng đăng ký đất đai.

Việc vắng mặt của phía người bị kiện khi Tòa án tiến hành đối thoại hoặc khi xét xử vụ án được xem là hợp pháp nên được Tòa án chấp nhận.  Đó là VAHC không tiến hành đối thoại được khi người bị kiện đã được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà vẫn cố tình vắng mặt . Khi Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai, người bị kiện hoặc người đại diện của họ phải có mặt tại phiên tòa, nếu vắng mặt không vì sự kiện bất khả kháng thì Tòa án tiến hành xét xử vắng mặt họ . Trong trường hợp người bị kiện và người đại diện của họ vắng mặt tại phiên tòa có đơn đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt thì Tòa án tiến hành xét xử vắng mặt đương sự . Việc xin vắng mặt của người bị kiện tại Tòa án tuy không trái pháp luật nhưng gây khó khăn cho việc giải quyết vụ án, ảnh hưởng đến chất lượng kiểm tra, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại, tranh luận để làm rõ các tình tiết của vụ án.  Việc đánh giá chứng cứ tại phiên tòa bị ảnh hưởng rất nhiều khi vắng mặt người bị kiện, nhiều vụ án phải hoãn phiên tòa, hoặc tạm ngừng phiên tòa để xác minh, thu thập bổ sung tài liệu, chứng cứ, dẫn đến vụ án phải kéo dài thời gian giải quyết, tỷ lệ giải quyết VAHC thấp. Chẳng hạn như tại Hà Nội, trong 6 tháng đầu năm 2023, từ 1-10-2022 đến 30-3-2023, Tòa án hai cấp Hà Nội thụ lý 832 VAHC nhưng mới giải quyết 143 vụ án, còn hơn 80% chưa được giải quyết, đạt tỷ lệ 17,38%. Một trong những lý do mà tỷ lệ án hành chính giải quyết thấp là do án hành chính liên quan đến tất cả lĩnh vực quản lý Nhà nước; cơ quan tiến hành tố tụng gặp khó khăn trong việc giải quyết, cần thời gian nghiên cứu văn bản quy phạm pháp luật nên vụ án kéo dài; Chưa kể, thủ trưởng cơ quan bị kiện thường không tham gia tố tụng mà ủy quyền cho cấp phó, cấp phó lại làm đơn xin xét xử vắng mặt. Vì vậy, vụ án không tổ chức đối thoại được mà phải đưa ra xét xử nên vụ án khó kết thúc sớm [8].

Tuy nhiên, qua nghiên cứu tìm hiểu tôi nhận thấy phía người bị kiện vắng mặt trong suốt quá trình Tòa án giải quyết VAHC dẫn đến những bất cập như sau:

Thứ nhất, gây khó khăn trong việc thu thập chứng cứ lấy lời khai để Tòa án làm căn cứ giải quyết vụ án được nhanh chóng, chính xác

    Khi nhận được thông báo thụ lý vụ án của Tòa án, phía người bị kiện cung cấp cho Tòa án giấy ủy quyền, văn bản giải trình về yêu cầu khởi kiện, đơn xin vắng mặt và cử người tham gia tố tụng với tư cách là người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho mình , còn người bị kiện hoặc người ủy quyền của người bị kiện vắng mặt trong suốt quá trình giải quyết vụ án. Lời khai của người bị kiện cũng là nguồn chứng cứ , vì người bị kiện vắng mặt nên Tòa án và phía người khởi kiện không thể thu thập chứng cứ bằng cách hỏi người bị kiện được. Người mà phía người bị kiện cử đi tham gia tố tụng lại tham gia với tư cách là người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho phía người bị kiện. Luật TTHC hiện nay không quy định người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp có nghĩa vụ phải trả lời câu hỏi của Hội đồng xét xử và của các đương sự khác . Cho nên, tại phiên tòa cho dù có những vấn đề chưa rõ ràng, cần phải hỏi rõ để xác minh thêm thì phía Tòa án và phía người khởi kiện cũng không thể nào hỏi phía người bị kiện được, nên không thể thu thập thêm được chứng cứ nào từ phía người bị kiện qua phần xét hỏi được nữa. Chính Tòa án khi giải quyết VAHC cũng gặp khó khăn với việc phía người bị kiện không có mặt trong quá trình tố tụng, ảnh hưởng đến việc thu thập chứng cứ để giải quyết vụ án. Tòa án phải giải quyết vụ án trong một thời gian dài hơn hạn luật định, cụ thể Tòa án phải nhiều lượt triệu tập lấy lời khai, yêu cầu cung cấp chứng cứ, tiến hành đủ hai lần đối thoại, hai lần triệu tập xét xử mới có thể xét xử vắng mặt người bị kiện. Việc không tiến hành đối thoại được trong quá trình giải quyết VAHC, không có mặt phía người bị kiện để các bên đối thoại, không làm rõ được căn cứ, cơ sở ban hành ra QĐHC bị kiện, cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến án dễ bị hủy sửa vì Thẩm phán không thể nắm bắt hết những mâu thuẫn trong các QĐHC [9]. 

Thứ hai, không lấy được lời khai trực tiếp của phía người bị kiện khi xét xử là trái nguyên tắc tranh tụng trong tố tụng hành chính

Khi người khởi kiện nộp đơn khởi kiện ra Tòa án và khi đơn khởi kiện được Tòa án thụ lý giải quyết, từ đó làm phát sinh ra VAHC và quá trình tố tụng hành chính cũng diễn ra, cho nên có thể nói người khởi kiện làm phát sinh ra VAHC. Nhưng “khởi nguồn” cho việc phát sinh ra VAHC là xuất phát từ phía người bị kiện, bởi vì phía người bị kiện ban hành ra QĐHC có nội dung làm ảnh hưởng, tác động đến người khởi kiện, để bảo vệ quyền cho mình thì phía người khởi kiện mới tiến hành khởi kiện VAHC , nhưng khi người người kiện tiến hành khởi kiện ra Tòa án, phía người bị kiện lại vắng mặt không tham gia vụ án. Phía người bị kiện là người đã trực tiếp hoặc gián tiếp (thông qua ủy quyền, ủy nhiệm) ký ban hành QĐHC, thực hiện HVHC trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ của họ trong việc quản lý hành chính Nhà nước. Hành động của họ đã tác động làm ảnh hưởng đến quyền và lợi của người dân, hơn ai hết họ phải chịu trách nhiệm cho chính việc làm của mình và họ phải có trách nhiệm trình bày cho Tòa án về tính hợp pháp, hợp lý khi họ thực hiện những hành động này. Người bị kiện có nghĩa vụ chứng minh tính đúng đắn, hợp pháp của QĐHC, HVHC bị khởi kiện . Nhưng sự vắng mặt của người đại diện của UBND, Chủ tịch UBND đã gây bức xúc đối với người khởi kiện, và gây ra những khó khăn, ảnh hưởng đến chất lượng xét xử vụ án không đảm bảo yêu cầu đề cao tính dân chủ, tranh tụng theo tinh thần cải cách tư pháp. Đây là vi phạm phổ biến kéo dài trong quá trình giải quyết án hành chính đến nay vẫn chưa được khắc phục.

    Người bị kiện vắng mặt không chỉ gây khó khăn cho Tòa án, mà người phải chịu thiệt thòi nhiều nhất chính là người khởi kiện vì họ không được thực hiện quyền tranh tụng công khai tại phiên tòa. Đây đây cũng là sự thể hiện bất cập trong việc thu thập chứng cứ giữa người khởi kiện và người bị kiện, gây ra nhiều bức xúc cho chính người khởi kiện và Luật sư bảo vệ quyền lợi cho phía người khởi kiện trong VAHC trong suốt thời gian qua. Điều này dẫn đến Tòa án giải quyết VAHC chỉ căn cứ vào chứng cứ đã có trong hồ sơ vụ án trước đó, điều này là hoàn toàn đi ngược lại với tinh thần cải cách tư pháp của nước ta. Đó là việc phán quyết của Tòa án phải căn cứ chủ yếu vào kết quả tranh tụng tại phiên tòa, trên cơ sở xem xét đầy đủ, toàn diện các chứng cứ, ý kiến của Kiểm sát viên, những người có quyền và lợi ích hợp pháp để ra những bản án, quyết định đúng pháp luật có sức thuyết phục và trong thời hạn pháp luật quy định.

Theo tôi nhận thấy có những lý do cả khách quan và chủ quan dẫn đến phía người bị kiện vắng mặt tại không tham gia vào việc giải quyết VAHC, làm cho Tòa án không thể thu thập chứng cứ bằng cách lấy lời khai trực tiếp của người bị kiện được. Đó là:

Lý do 1: người bị kiện hoặc người đại diện theo ủy quyền của người bị kiện đa phần là người giữ chức vụ lãnh đạo trong cơ quan hành chính Nhà nước (Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND các cấp) nên bận nhiều công việc trong công tác quản lý hành chính nhà nước của mình. Trong khi đó trình tự thủ tục giải quyết xong một VAHC kéo dài, có vụ án phải trả qua hai cấp xét xử, cũng có vụ án xét xử phúc thẩm được thực hiện tại Tòa án nhân dân cấp cao (tùy theo từng khu vực) khoảng cách địa lý xa nơi công tác, làm việc với phía người bị kiện, có những địa phương số lượng án hành chính rất nhiều. Cho nên phía người bị kiện không có thời gian để có thể giam gia suốt trong quá trình tố tụng Tòa án giải quyết vụ án. 

Lý do 2: bản thân chính người bị kiện không nắm rõ hết về các tình tiết, nội dung vụ án. Đa số người bị kiện khi ký ban hành các QĐHC là theo chức vụ, thẩm quyền mà luật đã quy định. Còn hồ sơ, diễn biến vụ việc, tình tiết liên quan làm căn cứ ban hành ra QĐHC là có bộ phận tham mưu, giúp việc, tư vấn cho lãnh đạo ký ban hành. Với chức vụ là lãnh đạo, trong công việc phía người bị kiện hàng ngày có thể ký ban hành ra nhiều QĐHC, nên không thể nào nhớ và nắm hết toàn bộ nội dung các vụ việc mà mình đã ký ban hành. Cho nên khi bị khởi kiện, nếu người bị kiện có ra Tòa án thì cũng phải có bộ phận tham mưu đi cùng, để giúp việc hỗ trợ cho người bị kiện trình bày những vấn đề liên quan trong vụ án cho Tòa án. Để tham gia trong một VAHC, phía người bị kiện phải cần ít nhất hai người là một lãnh đạo và một người tư vấn, hỗ trợ pháp lý chuyên môn, hồ sơ giấy tờ. Như vậy sẽ tốn rất nhiều thời gian, cần nhiều nhân sự, ảnh hưởng tới công việc khác của phía người bị kiện.

Lý do 3: do ý thức của phía người bị kiện, họ chưa nhận thức hết về tầm quan trọng và ý nghĩa của hoạt động xét xử của Tòa án. Người bị kiện đa số là lãnh đạo, có những người giữ chức vụ trong cơ quan hành chính Nhà nước, họ có vị thế cao trong cơ quan hành pháp. Nếu họ ra Tòa án được xem là bình đẳng, ngang hàng với người dân, đứng dưới Thẩm phán để chịu xét xử thì có thể làm giảm đi vị thế, chức vụ của họ. Quyền khởi kiện VAHC là quyền luật định dành cho người dân, nhưng không phải VAHC nào khi khởi kiện ra Tòa án thì phía người bị kiện cũng sai. Khi phía người bị kiện không sai khi ban hành ra QĐHC trong việc quản lý Nhà nước, nhưng buộc họ phải có mặt ra đứng trước Tòa án, như vậy là làm giảm đi vị thế của phía người bị kiện. Trong khi đó ý thức tuân thủ pháp luật và thượng tôn pháp luật ở nước ta chưa ở mức cao, cho nên rất khó để phía người bị kiện có thể có mặt đầy đủ trong quá trình Tòa án giải quyết VAHC. 

3. Kiến nghị hoàn hiện về biện pháp thu thập chứng cứ lấy lời khai của người bị kiện trong tố tụng hành chính

Thứ nhất: Để có thể khắc phục việc phía người bị kiện vắng mặt không tham gia quá trình tố tụng nhưng vẫn có thể lấy lời khai của phía người bị kiện làm rõ những vấn đề liên quan trong vụ án. Tôi đưa ra một số giải pháp như sau:

Giải pháp 1: bỏ quy định tại khoản 3 Điều 60 Luật TTHC năm 2015:“Trường hợp người bị kiện là cơ quan, tổ chức hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì người bị kiện chỉ được ủy quyền cho cấp phó của mình đại diện”. Người bị kiện trong VAHC có thể ủy quyền cho bất kỳ ai, không bắt buộc người bị kiện chỉ được ủy quyền cho cấp phó.

Giải pháp 2: giữ nguyên quy định tại khoản 3 Điều 60 Luật TTHC năm 2015. Nhưng có thêm quy định của pháp luật, đó là quy định người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của phía người bị kiện khi tham gia tố tụng phải có trách nhiệm trả lời những câu hỏi cho Hội đồng xét xử, cho Viện kiểm sát, cho các đương sự, cho người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho các đương trong vụ án.

Trong hai giải pháp trên thì quan điểm của tôi nên ưu tiên chọn giải pháp hai. Bởi vì, vẫn nên quy định người bị kiện là người đứng đầu cơ quan, tổ chức hoặc ủy quyền cho cấp phó tham gia tố tụng trong VAHC. Quy định tại khoản 3 Điều 60 Luật TTHC năm 2015 như vậy là một quy định tiến bộ, giúp nâng cao trách nhiệm, ý thức của phía người bị kiện trong quản lý Nhà nước và trong quá trình tố tụng của Tòa án, không nên bỏ đi quy định này. Có nhiều trường hợp phía người bị kiện vẫn có thể tham gia tố tụng tại Tòa án trong các VAHC được chứ không phải mọi vụ án đều vắng mặt người bị kiện. Từ thực tiễn công tác kiểm sát giải quyết các VAHC cho thấy, những vụ án nào người bị kiện trực tiếp tham gia phiên tòa thì chất lượng tranh tụng cao, bản chất vụ án nhanh chóng được làm sáng tỏ. Nhiều vụ án thông qua tranh tụng có sự tham gia đầy đủ của các bên đương sự đã làm thay đổi cục diện của việc tranh chấp, do các bên đã nhận thức rõ hơn về vấn đề đang tranh chấp dẫn đến việc người khởi kiện thay đổi yêu cầu khởi kiện hoặc tự nguyện rút đơn khởi kiện; có trường hợp người bị kiện sửa đổi hoặc hủy bỏ QĐHC, chấm dứt HVHC do nhận thấy có vi phạm [10].

Vấn đề cốt lõi mà Tòa án và các đương sự khác muốn phía người bị kiện có mặt tham gia tố tụng là để có thể lấy được lời khai của phía người bị kiện, để thu thập được chứng cứ, làm rõ những vấn đề liên quan trong vụ án. Thế nhưng những vấn đề liên quan trong vụ án đâu phải chỉ có duy nhất một mình phía người bị kiện mới biết, mới trình bày được. Người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của phía người bị kiện cũng có thể trình bày những tình tiết, sự kiện trong vụ án, thậm chí trình bày còn rõ ràng, cung cấp thông tin, chứng cứ còn chính xác hơn cả chính người bị kiện. Bởi vì người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của phía người bị kiện thường là những người làm công tác chuyên môn, tư vấn, tham mưu cho lãnh đạo ban hành ra QĐHC, hồ sơ, thủ tục giấy tờ, căn cứ pháp lý…họ nắm rất vững và đầy đủ những nội dung liên quan trong vụ án. Do vậy, theo tôi với quy định người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của phía người bị kiện khi tham gia tố tụng phải có trách nhiệm trả lời những câu hỏi cho Hội đồng xét xử, cho Viện kiểm sát, cho các đương sự, cho người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho các đương trong vụ án, là cũng có thể thực hiện được quy định pháp luật về biện pháp thu thập chứng cứ bằng cách lấy lời khai của đương sự trong VAHC một cách hiệu quả.

Do đó, cần bổ sung khoản 6 Điều 61 Luật TTHC với nội dung như sau:

“Điều 61. Người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự 

6. Người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự có các quyền, nghĩa vụ sau đây: 

h) Nếu tại phiên tòa phía người bị kiện vắng mặt thì người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị kiện có trách nhiệm thay mặt người bị kiện trả lời câu hỏi người tiến hành tố tụng và người tham gia tố tụng”.

Thứ hai: Để việc Tòa án thực hiện việc tiến hành lấy lời khai của đương sự bằng phương thức điện tử dưới hình thức phiên tòa xét xử trực tuyến đúng pháp luật thì đòi hỏi đối với chứng cứ là lấy lời khai của đương sự thông qua việc ghi âm, ghi hình thì phải xuất trình kèm theo văn bản trình bày hoặc văn bản xác nhận về xuất xứ của băng ghi âm, ghi hình đó . Thế nhưng hiện nay chưa có quy định việc lập văn bản trình bày hay văn bản xác nhận về xuất xứ của băng ghi âm, ghi hình khi Tòa án xét xử trực tuyến là như thế nào, ai lập, cách lập ra sao, lập vào thời gian nào? Cho nên chúng tôi đề xuất Tòa án nhân dân tối cao cần có quy định hoặc hướng dẫn về việc này, để cho các Tòa án có thể áp dụng thực hiện trên thực tế được thống nhất và chính xác khi xét xử VAHC thông qua phiên tòa trực tuyến.

Tòa án nhân dân tối cao có thể quy định việc lập văn bản trình bày hay văn bản xác nhận về xuất xứ của băng ghi âm, ghi hình về lời khai của đương sự khi Tòa án xét xử trực tuyến như sau: khi xét xử trực truyến, lời khai của các đương sự được ghi âm, ghi hình thì ngay sau khi kết thúc phiên tòa Thẩm phán hoặc thư ký phiên tòa phải lập biên bản về việc ghi âm, ghi hình lời khai của đương sự. Trong biên bản phải có nội dung là thời gian bắt đầu, thời gian kết thúc việc ghi âm, ghi hình; địa điểm tiến hành ghi âm ghi hình; địa điểm đương sự trình bày lời khai; thiết bị lưu trữ dữ liệu việc ghi âm, ghi hình. Biên bản phải có chữ ký của thư ký và Thẩm phán chủ tọa phiên tòa.

Thứ ba: Tòa án triển khai đẩy mạnh việc xét xử trực tuyến đối với các VAHC khi người bị kiện vắng mặt. Hiện nay Tòa án đã triển khai, áp dụng việc xét xử trực tuyến đối với các vụ án trong đó có VAHC. Phiên tòa trực tuyến là phiên tòa được tổ chức tại phòng xử án, có sử dụng các thiết bị điện tử kết nối với nhau thông qua môi trường mạng, cho phép đương sự, người tham gia tố tụng khác tham gia phiên tòa tại địa điểm ngoài phòng xử án do Tòa án quyết định nhưng vẫn đảm bảo trực tiếp theo dõi đầy đủ hình ảnh, âm thanh và tham gia các trình tự, thủ tục tố tụng của phiên tòa bằng lời nói, hành vi tố tụng liên tục, công khai, vào cùng một thời điểm .

Nếu VAHC nào mà phía người bị kiện vắng mặt, thì Tòa án và UBND các cấp cần phối hợp thực hiện việc xét xử trực tuyến để tạo điều kiện thuận lợi cho phía người bị kiện có thể có mặt tham gia phiên tòa. Theo đó, đầu cầu thành phần là trụ sở cơ quan của phía người bị kiện, người bị kiện cùng với bộ phận tham mưu, tư vấn của mình có thể ở tại cơ quan của mình cùng tham gia phiên tòa thông qua xét xử trực tuyến. Hiện nay việc trang bị máy móc, trang thiết bị có thể sử dụng kết nối internet là tương đối đầy đủ, phổ biến, rộng  khắp ở các cơ quan hành chính Nhà nước, cho nên việc xét xử trực tuyến là hoàn toàn có thể thực hiện được. Thực tiễn có địa phương đại diện người bị kiện là Phó Chủ tịch UBND tỉnh đã có mặt tham gia phiên tòa khi VAHC được tiến hành xét xử trực tuyến, cho nên chất lượng giải quyết VAHC được đảm bảo [11]. Nếu thực hiện được thường xuyên việc này, có thể góp phần khắc phục được tình trạng là phía người bị kiện thường xuyên vắng mặt khi giải quyết VAHC, giúp Tòa án có thể thu thập được chứng cứ qua lời khai của phía người bị kiện và đồng thời cũng để đạt được mục đích, ý nghĩa của việc Tòa án xét xử vụ án có đầy đủ các đương sự cùng tham dự.

Thứ tư: cần xây dựng và hoàn thiện cơ sở dữ liệu quốc gia để phục vụ nhu cầu tìm kiếm, tiếp cận thông tin của Tòa án và người dân. Khi giải quyết VAHC, Tòa án rất cần sự có mặt của phía người bị kiện để làm rõ nhưng thông tin hoặc yêu cầu cung cấp những tài liệu, chứng cứ do phía người bị kiện lưu giữ, quản lý để chứng minh tính hợp pháp hoặc bất hợp pháp của đối tượng khởi kiện do phía người bị kiện ban hành. Chẳng hạn như khiếu kiện về quyết định thu hồi đất thì phải có những thông tin như liên quan đến việc ban hành ra QĐHC thu hồi đất, như cung cấp văn bản pháp luật, các quyết định làm căn cứ ban hành ra quyết định thu hồi đất; cung cấp thông tin trong công tác quy hoạch, sử dụng đất ; cung cấp thông tin trong việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ; cung cấp thông tin thông qua hệ thống thông tin đất đai và cơ sở dữ liệu đất đai . Luật quy định việc cung cấp thông tin phải chính xác, đầy đủ; việc cung cấp thông tin phải kịp thời, minh bạch, thuận lợi cho công dân . Thế nhưng, việc công khai thông tin và cung cấp thông tin của các cơ quan hành chính Nhà nước chưa thực sự đầy đủ, chưa đáp ứng được yêu cầu của người dân. Việc thực hiện cung cấp thông tin cho người dân và Tòa án chưa được thực hiện thống nhất, còn phụ thuộc vào quyết định của từng cơ quan và thái độ phục vụ của cán bộ, công chức khi tiếp tiếp nhận yêu cầu. Thậm chí có trường hợp để có được thông tin, phía người dân còn phải tiến hành khởi kiện vụ án về HVHC không cung cấp thông tin [12]. 

 Để góp phần giúp cho Tòa án có đầy đủ tài liệu, chứng cứ, giải quyết VAHC khi phía người bị kiện vắng mặt, thì Tòa án cũng cần có sự phối hợp chặt chẽ với các cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương để hỗ trợ nhau về mặt phương tiện, kỹ thuật, thuận tiện trong việc thu thập, xác minh chứng của Tòa án thông qua hệ thống dữ liệu điện tử, lưu trữ thông tin từ phía các các cơ quan chuyên môn của UBND. Chẳng hạn như Tòa án có thể liên kết, tra cứu được thông tin đăng ký, hồ sơ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong quá trình giải quyết VAHC, không cần thiết phải thu thập chứng cứ từ phía người bị kiện, qua đó góp phần giảm thiểu được thời gian, nhưng vẫn có đủ chứng cứ để giải quyết VAHC được nhanh chóng, chính xác. Bên cạnh đó, tôi cũng đồng ý với quan điểm của nhà nghiên cứu cho rằng cần tổ chức số hóa, sử dụng kỹ thuật số, sử dụng kỹ thuật công nghệ thông tin trong quản lý tài liệu điện tử, quản lý thông tin, theo dõi việc cung cấp thông tin và thiết lập sổ theo dõi cung cấp thông tin theo yêu cầu; tổ chức chuyển nguồn tài liệu giấy sang tài liệu điện tử để đảm bảo cung cấp thông tin cho công dân được kịp thời và dễ dàng tra cứu [13]. Thực hiện tốt giải pháp này sẽ giúp phía người khởi kiện và cả Tòa án tiết kiệm cả thời gian và công sức trong việc thu thập chứng cứ. Tòa án không cần có mặt người bị kiện tại tham gia tố tụng tại Tòa án để lấy lời khai, nhưng vẫn có đủ tài liệu, chứng cứ để giải quyết được VAHC một cách nhanh chóng, chính xác.

4. Kết luận

    Một trong những nội dung trọng tâm trong VAHC mà cả người tham gia tố tụng và người tiến hành tố tụng đều phải thu thập chứng để để chứng minh đó là tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện, trong đó chủ yếu là QĐHC và HVHC bị kiện do phía người bị kiện ban hành. Bởi vì phía người bị kiện là bên chủ động ban hành ra đối tượng khởi kiện, họ hoàn toàn biết cơ sở, căn cứ, tài liệu, hồ sơ, giấy tờ để làm căn cứ ban hành. Chính vì vậy lời khai của phía người bị kiện cũng đóng vai trò rất quan trọng để cung cấp thông tin, chứng cứ cho Tòa án nhận định chính xác, nhanh chóng tính hợp pháp của đối tượng bị kiện, và làm rõ thêm giá trị chứng minh của những chứng cứ khác có trong vụ án. Do đó, trong Luật TTHC cần phải có quy định cụ thể, rõ ràng, có thể áp dụng phù hợp được trên thực tiễn trong việc lấy được lời khai của phía người bị kiện khi giải quyết VAHC, để góp phần nâng cao hiệu quả cho Tòa án giải quyết VAHC.

Tài liệu tham khảo

[1]    Hà Thái Thơ (2013), Hoạt động thu thập chứng cứ trong tố tụng dân sự Việt Nam, Luận văn Thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr.37.

[2]    William H. Kuehnle (2004), “Standars of evidence in administrative proceedings” New York Law School, Volume 26.

[3]    Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2021), Giáo trình Luật tố tụng hành chính Việt Nam, Nxb. Hồng Đức, tr.291.

[4]    Nguyễn Hoàng Anh (2022), “Quy trình chuẩn trong tố tụng hành chính ở một số quốc gia trên thế giới và Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 06, tr.36.

[5]    Rolandas Kriksciunas, Snieguole Matulience (2011),  “Practice of Establish of Evidence in Case of Administrative Offences”, Socialiniai Tyrimai, Volume 01.

[6]    Quốc hội, “Còn nhiều khó khăn trong công tác kiểm sát giải quyết, xét xử các vụ án hành chính”, https://quochoi.vn/UserControls/Publishing/News/BinhLuan/pFormPrint.aspx?UrlListProcess=/content/tintuc/Lists/News&ItemID=64098, truy cập ngày 19/5/2023.

[7]    Thành Chung “Chủ tịch Hà Nội vắng mặt 100% tại các phiên tòa hành chính, phiên đối thoại trong 3 năm”, Báo Tuổi trẻ, https://tuoitre.vn/chu-tich-ha-noi-vang-mat-100-tai-cac-phien-toa-hanh-chinh-phien-doi-thoai-trong-3-nam-20221003083319824.htm, truy cập ngày 04/10/2022.

[8]    Bùi Trang “Hà Nội: Tỉ lệ giải quyết án hành chính chỉ hơn 17%”, Báo Pháp luật Thành phố Hồ Chí Minh, https://plo.vn/ha-noi-ti-le-giai-quyet-an-hanh-chinh-chi-hon-17-post732846.html, truy cập ngày 20/5/2023.

[9]    Tòa án nhân dân Tối cao, Hội nghị chuyên đề rút kinh nghiệm án hủy, sửa trong lĩnh vực dân sự, hành chính và triển khai luật hòa giải, đối thoại tại Tòa án nhân dân, Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 7 năm 2020.

[10]    Viện kiểm sát nhân dân tối cao, “Giải quyết án kiện hành chính rất cần sự tham gia tích cực, có trách nhiệm của người bị kiện”,  https://vksndtc.gov.vn/tin-tuc/giai-quyet-an-kien-hanh-chinh-rat-can-su-tham-gia--t233.html,  truy cập ngày 20/5/2023.

[11]    Huỳnh Hải “Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Khánh Hòa tham dự phiên tòa hành chính”, Báo Pháp luật Thành phố Hồ Chí Minh, https://plo.vn/pho-chu-tich-ubnd-tinh-khanh-hoa-tham-du-phien-toa-hanh-chinh-post733404.html, truy cập ngày 20/5/2023.

[12]    Huỳnh Hải “Ủy ban pháp luật đề nghị Khánh Hòa cung cấp thông tin cho công dân”, Báo Pháp luật Thành phố Hồ Chí Minh, https://plo.vn/uy-ban-phap-luat-de-nghi-khanh-hoa-cung-cap-thong-tin-cho-cong-dan-post733085.html, truy cập ngày 20/5/2023.

[13]    Nguyễn Trung Thành (2022), “Quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính ở Việt Nam”, Luận án Tiến sĩ luật học, Học viện khoa học xã hội, Hà Nội, tr.161.