1. Quy định của pháp luật tố tụng hành chính về giao nộp tài liệu, chứng cứ
1.1. Trường hợp đương sự giao nộp tài liệu, chứng cứ
Trong vụ án hành chính (VAHC) thì nghĩa vụ chứng minh trước hết thuộc về các đương sự, do đó, để chứng minh cho yêu cầu của mình, các đương sự phải giao nộp chứng cứ cho Tòa án. Đương sự giao nộp chứng cứ càng đầy đủ thì càng có cơ hội để Tòa án giải quyết theo hướng chấp nhận yêu cầu của họ . Các bên đương sự nếu muốn chứng minh yêu cầu của mình là đúng, hoặc phản đối lại yêu cầu của người khác đối với mình, thì phải giao nộp chứng cứ để chứng minh cho các yêu cầu của mình là có cơ sở và đúng pháp luật. Các đương sự có quyền và nghĩa vụ chủ động giao nộp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án và chứng minh yêu cầu của mình là có căn cứ và hợp pháp . Như vậy, luật quy định giao nộp chứng cứ vừa là quyền, đồng thời, cũng là nghĩa vụ của đương sự, điều này đã giúp các bên đương sự chủ động, tích cực tham gia vào quá trình giải quyết vụ án, thông qua việc giao nộp tài liệu, chứng cứ để chứng minh cho yêu cầu của mình, đồng thời, cũng giúp nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động xét xử của Tòa án.
Trong quá trình Tòa án giải quyết VAHC, đương sự có quyền và nghĩa vụ giao nộp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án; nếu đương sự không nộp hoặc nộp không đầy đủ tài liệu, chứng cứ do Tòa án yêu cầu, mà không có lý do chính đáng, thì Tòa án căn cứ vào tài liệu, chứng cứ mà đương sự đã giao nộp và Tòa án đã thu thập để giải quyết vụ án . Giao nộp chứng cứ là hành vi đương sự thực hiện để chứng minh cho các yêu cầu của mình. Tuy nhiên, trong một số trường hợp đặc biệt mà pháp luật quy định đương sự không có nghĩa vụ giao nộp chứng cứ, thì việc họ không giao nộp không được coi là căn cứ để xét xử bất lợi cho họ. Ví dụ: chứng cứ có liên quan đến bí mật Nhà nước, bí mật kinh doanh và bí mật đời tư…Trong trường hợp này, mặc dù đương sự không có nghĩa vụ giao nộp chứng cứ cho Tòa án, nhưng vẫn có thể cho Tòa án biết nội dung chứng cứ đó. Đương sự không có nghĩa vụ giao nộp chứng cứ, do đó, Tòa án không lưu trong hồ sơ chứng cứ này, các đương sự khác không được biết cụ thể chứng cứ này, nhưng để việc xét xử được đúng đắn, thì đương sự đang quản lý chứng cứ vẫn phải báo cho Thẩm phán xét xử vụ án biết được nội dung của chứng cứ đó.
Giao nộp chứng cứ do chính đương sự chủ động thực hiện hoặc theo yêu cầu của Tòa án, Viện kiểm sát. Chứng cứ mà đương sự giao nộp có thể do họ đang lưu giữ, nhưng cũng có thể do họ mới thu thập được và giao nộp cho Tòa án để thực hiện nghĩa vụ chứng minh. Do đó, để đảm bảo cho tài liệu, chứng cứ không bị thất lạc, đồng thời, đảm bảo giá trị pháp lý trong quá trình sử dụng, tránh tình trạng làm mất chứng cứ, cũng như dễ dàng quy trách nhiệm cho các chủ thể thực hiện việc tiếp nhận chứng cứ, thì việc giao nộp chứng cứ cần phải được thực hiện theo thủ tục chặt chẽ. Khi đương sự giao nộp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án, phải được lập thành biên bản. Trong biên bản phải ghi rõ tên gọi, hình thức, nội dung, đặc điểm của tài liệu, chứng cứ; số bản, số trang của tài liệu, chứng cứ và thời gian nhận; chữ ký hoặc điểm chỉ của người giao nộp, chữ ký của người nhận và dấu của Tòa án. Biên bản phải lập thành hai bản, một bản lưu vào hồ sơ vụ án hành chính và một bản giao cho đương sự nộp tài liệu, chứng cứ giữ .
Việc quy định một cách cụ thể, rõ ràng, chặt chẽ cách thức giao nộp chứng cứ như vậy để đảm bảo các tài liệu, chứng cứ không bị mất, thất lạc trong quá trình giải quyết vụ án. Đồng thời cũng tạo cơ sở vững chắc cho việc giải quyết vụ án một cách nhanh chóng và chính xác, tránh được việc kéo dài thời gian giải quyết vụ án do không xác định được rõ nguồn gốc của chứng cứ gây mất thời gian, công sức của các bên đương sự khi tham gia vụ kiện hành chính.
Bên cạnh đó, Luật Tố tụng hành chính (Luật TTHC) năm 2015 cũng quy định đương sự giao nộp cho Tòa án tài liệu, chứng cứ bằng tiếng dân tộc thiểu số, tiếng nước ngoài phải kèm theo bản dịch sang tiếng Việt được công chứng, chứng thực hợp pháp . Bởi vì, về nguyên tắc, ngôn ngữ được sử dụng khi xét xử VAHC hay trong bất kỳ vụ án dân sự, hình sự nào khác thì cũng đều sử dụng tiếng Việt làm ngôn ngữ chính. Do đó, các tài liệu, chứng cứ cung cấp đều phải được dịch sang tiếng Việt để tạo điều kiện thuận lợi hơn cho quá trình nghiên cứu, giải quyết vụ án. Đồng thời, để đảm bảo tính chính xác cũng như giá trị pháp lý của các bản dịch này thì pháp luật cũng yêu cầu các bản dịch đều phải có công chứng, chứng thực hợp pháp.
Đương sự cũng có thể giao nộp chứng cứ qua dịch vụ bưu chính. Khi nhận được chứng cứ gửi qua dịch vụ bưu chính thì cán bộ Tòa án ở bộ phận nhận đơn phải ghi vào sổ nhận đơn chứng cứ đó, nếu thấy chứng cứ nào còn thiếu hoặc không đầy đủ với danh mục thì phải thông báo ngay cho đương sự để họ biết và giao nộp bổ sung chứng cứ. Trong những trường hợp xảy ra tình huống cấp bách như dịch bệnh, thiên tai… để tránh lây lan dịch bệnh, an toàn trong việc đi lại thì cách thức giao nộp chứng cứ qua dịch vụ bưu chính rất phù hợp và hiệu quả đối với cả đương sự và Tòa án, giúp cho việc giải quyết vụ án được liên tục, không bị ách tắc kéo dài.
Ngoài hai phương thức nộp chứng cứ thông dụng từ trước tới nay là nộp trực tiếp tại Tòa án và gửi qua dịch vụ bưu chính, thì luật cũng có quy định về việc được giao nộp chứng cứ theo phương thức là gửi trực tuyến qua Cổng thông tin điện tử của Tòa án. Để lập và gửi tài liệu, chứng cứ bằng phương tiện điện tử, thì phải truy cập vào Cổng thông tin điện tử của Tòa án, điền đầy đủ nội dung đơn khởi kiện, ký điện tử và gửi đến Tòa án. Tài liệu, chứng cứ gửi kèm theo đơn khởi kiện phải được gửi đến Tòa án qua Cổng thông tin điện tử của Tòa án. Sau khi nhận tài liệu, chứng cứ kèm theo bằng phương tiện điện tử, Tòa án phải in ra bản giấy, ghi vào sổ nhận đơn. Sau khi nhận tài liệu, chứng cứ của người khởi kiện, người tham gia tố tụng, Tòa án kiểm tra tài liệu, chứng cứ đã nhận và gửi thông báo đã nhận tài liệu, chứng cứ từ Cổng thông tin điện tử của Tòa án đến địa chỉ thư điện tử đã đăng ký của người khởi kiện, người tham gia tố tụng trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được tài liệu, chứng cứ. Người khởi kiện, người tham gia tố tụng đã gửi tài liệu, chứng cứ qua Cổng thông tin điện tử của Tòa án phải nộp bản chính hoặc bản sao hợp pháp tài liệu, chứng cứ đó chậm nhất là tại phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại . Việc Tòa án triển khai thực hiện áp dụng công nghệ thông tin trong việc tiếp nhận chứng cứ trong TTHC giúp cho người dân giảm bớt chi phí, có thể thực hiện giao nộp ở bất kỳ đâu, không phải mất thời gian đi lại, giúp cho Tòa án giảm bớt khối lượng công việc hành chính. Việc này rất phù hợp với sự phát triển của khoa học kỹ thuật, công nghệ thông tin hiện nay, phù hợp với xu hướng hiện nay là Tòa án đang triển khai và xây dựng Tòa án điện tử phục vụ chỉ đạo, điều hành và cải cách thủ tục hành chính.
1.2. Trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân giao nộp tài liệu, chứng cứ
Trong một số trường hợp tài liệu, chứng cứ liên quan đến vụ án không do các đương sự lưu giữ mà do các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác lưu giữ, quản lý thì đương sự có quyền làm đơn yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cho sao chép hoặc cung cấp những tài liệu có liên quan đến việc giải quyết vụ án mà cơ quan, tổ chức, cá nhân đó đang lưu giữ, quản lý . Khi đương sự nhận được chứng cứ do cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp thì đương sự tiến hành giao nộp chứng cứ có được cho Tòa án. Trong trường hợp Tòa án nhận thấy có những tài liệu, chứng cứ quan trọng cần phải có để làm căn cứ giải quyết vụ án thì Tòa án cũng có thể yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân đang quản lý, lưu giữ cung cấp cho mình tài liệu, chứng cứ . Như vậy, cơ quan, tổ chức, cá nhân đang lưu giữ chứng cứ phải có trách nhiệm giao nộp cho đương sự hoặc cho Tòa án khi có yêu cầu. Đây là nghĩa vụ mà họ phải thực hiện mặc dù họ không có quyền lợi, nghĩa vụ gì liên quan đến vụ án. Việc quy định cơ quan, tổ chức, cá nhân phải giao nộp chứng cứ thể hiện trách nhiệm của họ trong việc phối hợp với Tòa án để giải quyết VAHC, giúp cho đương sự có thể thực hiện được quyền và nghĩa vụ cung cấp chứng cứ của mình, đồng thời giúp cho Tòa án có đầy đủ căn cứ để giải quyết vụ án một cách đúng đắn, chính xác và nhanh chóng.
Để thực hiện được việc tiếp nhận chứng cứ do cá nhân, cơ quan, tổ chức cung cấp, giao nộp, thì Thẩm phán thụ lý vụ án, Thư ký Tòa án hoặc cán bộ Tòa án được Chánh án phân công có thể trực tiếp yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức đang quản lý, lưu giữ cung cấp cho mình chứng cứ. Người trực tiếp yêu cầu phải có giấy giới thiệu của Tòa án và quyết định yêu cầu cung cấp chứng cứ. Nếu cá nhân, cơ quan, tổ chức đang quản lý, lưu giữ chứng cứ có yêu cầu thì người trực tiếp yêu cầu cung cấp chứng cứ phải xuất trình giấy chứng minh Thẩm phán hoặc thẻ công chức hoặc một loại giấy tờ tùy thân khác. Nếu cá nhân, cơ quan, tổ chức đang quản lý, lưu giữ chứng cứ thực hiện được ngay việc giao nộp chứng cứ thì lập biên bản về việc giao nhận chứng cứ. Nếu cơ quan, tổ chức giao nộp chứng cứ có con dấu, thì đề nghị đại diện có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức ký tên, đóng dấu xác nhận. Nếu cá nhân, cơ quan, tổ chức đang quản lý, lưu giữ chứng cứ từ chối việc giao nộp chứng cứ thì lập biên bản về việc đó và ghi rõ lý do của việc từ chối đó . Trong trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức đang quản lý, lưu giữ chứng cứ nhưng chưa thực hiện được việc giao nộp chứng cứ ngay thì lập biên bản về việc đó và yêu cầu họ giao nộp đầy đủ, kịp thời chứng cứ theo thời hạn 15 ngày ghi trong quyết định.
Cơ quan, tổ chức, cá nhân đang quản lý, lưu giữ tài liệu, chứng cứ có trách nhiệm cung cấp đầy đủ tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của Tòa án trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được yêu cầu; trường hợp hết thời hạn này mà không cung cấp đầy đủ tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của Tòa án thì cơ quan, tổ chức, cá nhân được yêu cầu phải trả lời bằng văn bản và nêu rõ lý do cho Tòa án. Cơ quan, tổ chức, cá nhân không thực hiện yêu cầu của Tòa án mà không có lý do chính đáng có thể bị xử lý theo quy định. Việc xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân không phải là lý do miễn nghĩa vụ cung cấp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án .
1.3. Thời hạn giao nộp tài liệu, chứng cứ của đương sự
Trong quá trình giải quyết vụ án, thì đương sự có quyền và nghĩa vụ giao nộp chứng cứ, nhưng phải thực hiện trong một thời hạn nhất định. Thời gian giao nộp tài liệu, chứng cứ do Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án ấn định nhưng không được quá thời hạn chuẩn bị xét xử theo thủ tục sơ thẩm . Luật quy định thời hạn giao nộp chứng cứ như vậy là rất cần thiết, tránh tình trạng đương sự được giao nộp chứng cứ ở bất kỳ giai đoạn nào trong quá trình tố tụng, sẽ tạo ra sự lạm dụng của một số đương sự. Có trường hợp ở cấp sơ thẩm đương sự không chịu giao nộp chứng cứ, tới cấp phúc thẩm hoặc giám đốc thẩm đương sự mới xuất trình chứng cứ, dẫn đến tình trạng bản án, quyết định của Tòa án bị hủy, xử đi xử lại, làm kéo dài vụ án, gây tốn kém về vật chất, thời gian, ảnh hưởng tới việc giải quyết vụ án của Tòa án, gây bức xúc cho đương sự khác. Việc giới hạn thời gian cung cấp chứng cứ như vậy sẽ làm cho đương sự có trách nhiệm, chủ động, nhanh chóng hơn trong việc thu thập, giao nộp chứng cứ và chứng minh cho yêu cầu của mình. Tuy nhiên, để đảm bảo quyền lợi của các bên đương sự trong quá trình giải quyết vụ án, đảm bảo sự thật khách quan được bảo vệ, thì luật cũng có quy định mở là trường hợp sau khi có quyết định đưa vụ án ra xét xử theo thủ tục sơ thẩm, đương sự mới giao nộp tài liệu, chứng cứ mà Tòa án đã yêu cầu giao nộp trước đó thì đương sự phải chứng minh lý do của việc chậm giao nộp tài liệu, chứng cứ. Đối với tài liệu, chứng cứ mà trước đó Tòa án không yêu cầu đương sự phải giao nộp hoặc tài liệu, chứng cứ mà đương sự không thể biết được trong quá trình giải quyết vụ án theo thủ tục sơ thẩm thì đương sự có quyền giao nộp, trình bày tại phiên tòa sơ thẩm .
2. Thực trạng thi hành pháp luật tố tụng hành chính về giao nộp tài liệu, chứng cứ
2.1. Quy định về giao nộp chứng cứ chưa mang tính đồng nhất
Luật TTHC chưa quy định một cách nhất quán rằng, việc cung cấp, giao nộp chứng cứ là quyền hay là nghĩa vụ của các đương sự, nên gây ảnh hưởng không nhỏ tới vấn đề thực thi pháp luật trên thực tế. Đương sự có quyền và nghĩa vụ giao nộp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án . Tòa án giải quyết VAHC, đương sự có quyền và nghĩa vụ giao nộp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án . Đương sự có quyền giao nộp tài liệu, chứng cứ kể từ khi Tòa án thụ lý VAHC . Mặt khác, luật cũng quy định cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có nghĩa vụ cung cấp đầy đủ và đúng thời hạn tài liệu, chứng cứ mà mình đang lưu giữ, quản lý cho đương sự, Tòa án, Viện kiểm sát nhân dân . Như vậy, cũng là việc giao nộp chứng cứ nhưng đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân là chỉ có nghĩa vụ, còn đối các đương sự trong vụ án thì vừa là quyền vừa là nghĩa vụ. Rõ ràng, luật quy định không thống nhất giữa các điều luật với nhau về quyền và nghĩa vụ giao nộp chứng cứ của đương sự. Bởi vì, quyền và nghĩa vụ là hai chế định hoàn toàn khác nhau, trái ngược nhau về cả lý luận và thực tiễn. Là quyền thì các bên đương sự có quyền giao nộp hoặc không giao nộp chứng cứ cho Tòa án. Nhưng là nghĩa vụ thì các bên buộc phải giao nộp chứng cứ liên quan và phải chịu trách nhiệm về những chứng cứ mình giao nộp cũng như khi không chịu giao nộp chứng cứ.
Từ việc không thống nhất trong các quy định của pháp luật sẽ rất dễ dẫn đến sự không thống nhất trong áp dụng. Thông thường đối với các đương sự, thì những tài liệu, chứng cứ nào có lợi cho mình thì đương sự sẽ cung cấp, giao nộp cho Tòa án để chứng minh, còn tài liệu, chứng cứ nào bất lợi thì đương sự sẽ giấu đi hoặc không chịu cung cấp, giao nộp cho Tòa án, chính vì không có chứng cứ đầy đủ nên Tòa án không nhận định chính xác trong bản án được. Trên thực tế, có rất nhiều những tài liệu, chứng cứ mà một trong các bên đương sự nắm giữ có ý nghĩa rất quan trọng trong việc giải quyết vụ án. Bởi vì, chứng cứ đó có nội dung chứng minh bất lợi cho họ nên họ không chịu giao nộp cho Tòa án. Họ cho rằng việc giao nộp chứng cứ là quyền của họ, nên họ có quyền từ chối giao nộp. Chính vì họ không chịu nộp chứng cứ nên Tòa án cũng không thể có đầy đủ chứng cứ để có thể làm rõ được sự thật của vụ án.
2.2. Các đương sự và cơ quan, tổ chức, cá nhân không chịu giao nộp chứng cứ
Có nhiều lý do, cả lý do khách quan và chủ quan dẫn đến đương sự, cơ quan, tổ chức, cá nhân không chịu thực hiện trách nhiệm giao nộp chứng cứ cho Tòa án. Những lý do này thể hiện như sau:
Thứ nhất, đương sự, cá nhân sợ giao nộp chứng cứ thì quyền lợi của mình sẽ bị ảnh hưởng.
Các đương sự trong VAHC bao gồm người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền và nghĩa vụ liên quan , họ là người phải chịu ảnh hưởng bởi phán quyết của Tòa án nên họ sẽ là người đưa ra những tài liệu, chứng cứ chứng minh cho những yêu cầu của mình là có căn cứ và đúng pháp luật, hay việc phản đối yêu cầu của người khác. Quyền lợi và nghĩa vụ của các đương sự trong VAHC thường là đối lập với nhau, cho nên để bảo vệ cho quyền lợi của mình thì thông thường những tài liệu, chứng cứ nào có lợi cho mình thì đương sự sẽ giao nộp cho Tòa án để chứng minh, còn tài liệu, chứng cứ nào bất lợi thì sẽ giấu đi hoặc không chịu giao nộp cho Tòa án. Có trường hợp khi Tòa án yêu cầu thì người đang lưu giữ chứng cứ cũng không chịu giao nộp hoặc giao nộp không đầy đủ, không chính xác, không đúng thời hạn. Vì không tiếp nhận được chứng cứ nên Tòa án không có chứng cứ làm cơ sở giải quyết vụ án, dẫn đến vụ án bị kéo dài, quyền lợi chính đáng của đương sự không được đảm bảo.
Ví dụ: Ông A đang khởi kiện VAHC liên quan đến việc yêu cầu hỗ trợ, bồi thường tiền khi Nhà nước thu hồi đất của ông. Trong quá trình Tòa án đang giải quyết vụ án thì ông A chết. Tòa án đưa những người thừa kế của ông A vào tiếp tục tham gia tố tụng trong vụ án. Ông B cho rằng mình là con riêng của ông A nên ông B cũng có quyền tham gia tố tụng trong vụ án và sau này được quyền hưởng di sản thừa kế của ông A là số tiền Nhà nước hỗ trợ, bồi thường khi thu hồi đất của ông A. Bà C là một trong những người con ruột của ông A cho rằng ông B không phải là con của ông A, vì trên giấy khai sinh của ông B cung cấp không có ghi tên cha của ông B là ông A.
Để chứng minh ông B là con của ông A, thì ông B yêu cầu Tòa án tiến hành cho giám định ADN của ông B và ông D (ông D là em ruột của ông A). Tòa án yêu cầu ông D giao nộp mẫu xét nghiệm (mẫu tóc, mẫu máu) của ông D để tiến hành giám định ADN với ông B, nhưng ông D từ chối không cung cấp mẫu xét nghiệm ADN cho Tòa án. Vấn đề đặt ra là kết luận giám định ADN giữa ông B và ông D là chứng cứ quan trọng và duy nhất để chứng minh ông B có phải là con của ông A hay không nhưng ông D không đồng ý tự nguyện giao nộp mẫu xét nghiệm ADN thì Tòa án thu thập chứng cứ này bằng cách nào?
Trong ví dụ trên, hành vi của ông D từ chối giao nộp mẫu giám định ADN cho Tòa án có thể được xem là hành vi cản trở hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ của Tòa án. Nhưng thực tế Tòa án muốn phạt hành chính đối với ông D cũng khó khăn trong việc quyết định áp dụng mức phạt như thế nào, vì hiện nay luật không quy định rõ. Việc Tòa án có xử phạt được ông D hay không thì ông D cũng phải có nghĩa vụ giao nộp mẫu giám định ADN cho Tòa án tiến hành giám định. Nhưng nếu ông D vẫn cố tình không giao nộp thì có tiến hành cưỡng chế ông D để lấy mẫu xét nghiệm của ông D để tiến hành giám định ADN không? Nếu không cưỡng chế ông D thì không thể tiến hành giám định được, dẫn đến không có chứng cứ để Tòa án làm căn cứ giải quyết vụ án, còn tiến hành cưỡng chế ông D thì có thể làm ảnh hưởng đến quyền nhân thân của cá nhân ông D.
Lúc này phát sinh sự mâu thuẫn, xung đột giữa quyền dân sự của cá nhân được quy định trong Bộ luật Dân sự năm 2015, đó là cá nhân có quyền sống, quyền bất khả xâm phạm về tính mạng, thân thể, quyền được pháp luật bảo hộ về sức khỏe, không ai bị tước đoạt tính mạng trái luật và nghĩa vụ cung cấp chứng cứ đó là của đương sự, đương sự có nghĩa vụ chủ động giao nộp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án . Lúc này đặt ra vấn đề cho Tòa án phải lựa chọn cách thức giải quyết là phải tôn trọng quyền nhân thân bất khả xâm phạm của công dân bằng việc chấp thuận cho cá nhân không giao nộp chứng cứ cho Tòa án, hay buộc cá nhân đó phải thực hiện nghĩa vụ giao nộp chứng cứ để có cơ sở chứng minh làm sáng tỏ vụ án bằng việc cưỡng chế cá nhân đó để lấy mẫu giám định ADN? Trên thực tiễn từ trước cho tới nay, Tòa án có thể thực hiện được việc cưỡng chế để thu thập chứng cứ trong việc định giá, xem xét thẩm định tại chỗ (vì có cơ sở pháp lý để Tòa án thực hiện); còn việc cưỡng chế con người để tiến hành lấy mẫu xét nghiệm ADN trong VAHC thì chưa thực hiện, mà Tòa án có muốn thực hiện cũng không biết thực hiện cưỡng chế như thế nào, vì vấn đề này hiện nay luật chưa quy định.
Thứ hai, cơ quan, tổ chức không giao nộp chứng cứ vì sợ ảnh hưởng đến trách nhiệm của họ.
Trong các VAHC mà các Tòa án đang thụ lý giải quyết hiện nay phần lớn liên quan tới đối tượng khởi kiện là các quyết định hành chính. Người ban hành ra quyết định hành chính là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Các quyết định hành chính bị kiện này do chính người bị kiện ban hành cho nên phần lớn các tài liệu, giấy tờ, căn cứ làm cơ sở ban hành ra quyết định hành chính là do phía người bị kiện nắm giữ. Nếu có những chứng cứ liên quan khác đến việc ban hành ra quyết định hành chính thì cũng do cơ quan, tổ chức có mối liên quan, trực thuộc với phía người bị kiện nắm giữ. Có trường hợp khi Tòa án phát hiện tài liệu, chứng cứ cần thu thập do phía cơ quan, tổ chức khác đang lưu giữ, Tòa án đã nhiều lần gửi văn bản đến yêu cầu giao nộp chứng cứ nhưng cơ quan, tổ chức đang nắm giữ chứng cứ nhất định không chịu giao nộp. Ví dụ: Công ty A khởi kiện quyết định hành chính thu hồi đất của Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh B ra Tòa án. Để có căn cứ xác định về nguồn gốc đất, hồ sơ pháp lý cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất bị thu hồi, thì Tòa án đã gửi quyết định thu thập chứng cứ đến Sở Tài nguyên và Môi trường và UBND huyện thuộc tỉnh B để yêu cầu cung cấp chứng cứ cho Tòa án. Nhận thấy người bị kiện là cấp trên của mình và tài liệu, chứng cứ Tòa án thu thập có thể gây bất lợi cho cấp trên của mình trong vụ án, cho nên các cơ quan này không cung cấp chứng cứ cho Tòa án.
Các cơ quan, tổ chức, cá nhân đang nắm giữ chứng cứ nhưng không chịu cung cấp cho người khởi kiện hoặc cho Tòa án xuất phát từ nguyên nhân là họ có thể chịu sự tác động, ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp từ phía người bị kiện. Thậm chí họ là cùng phía với người bị kiện nên họ không dám cung cấp chứng cứ để giúp cho người khởi kiện có chứng cứ để sử dụng “chống lại” người bị kiện. Ví dụ: người khởi kiện tiến hành khởi kiện quyết định hành chính thu hồi đất của UBND huyện X ra Tòa án. Người khởi kiện làm đơn yêu cầu Phòng Tài nguyên và Môi trường của UBND huyện X đó cung cấp chứng cứ về nguồn gốc đất, hồ sơ pháp lý cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, lý do để thu thập chứng cứ là để chứng minh quyết định thu hồi đất của UBND huyện X là không đúng, thì phòng Tài nguyên và Môi trường của UBND huyện X đó ít khi nào dám cung cấp chứng cứ cho người khởi kiện để gây bất lợi cho cấp trên của mình.
Thứ ba, sự phối hợp và ý thức chấp hành pháp luật của một số cơ quan, tổ chức trong việc giao nộp chứng cứ chưa cao.
Có thể vì một số lý do chủ quan mà các cơ quan, tổ chức không có sự hợp tác, không giao nộp chứng cứ khi có yêu cầu. Chẳng hạn như do sai sót trong công tác chuyên môn trong việc tư vấn, tham mưu để ban hành ra các quyết định hành chính bị kiện nên các cơ quan, tổ chức cố tình không cung cấp tài liệu, chứng cứ. Khi đã có sai sót trong hoạt động chuyên môn, để tránh phải chịu trách nhiệm có thể họ sẽ không cung cấp tài liệu, chứng cứ khi có yêu cầu để che đậy những sai sót đó. Mặt khác, nếu việc quản lý, lưu trữ tài liệu của cơ quan, tổ chức đó không được thực hiện một cách khoa học, không có tính hệ thống, khi đó việc lật lại hồ sơ, tài liệu sẽ khó khăn và mất nhiều thời gian, nên cơ quan, tổ chức sẽ trì hoãn hoặc từ chối việc cung cấp, giao nộp chứng cứ khi có yêu cầu. Đồng thời, việc không cung cấp chứng cứ, tài liệu cũng có thể xuất phát từ ý thức pháp luật của những cá nhân có trách nhiệm quản lý, lưu giữ. Có thể họ cho rằng họ không liên quan đến vụ án, vì vậy việc cung cấp chứng cứ không phải là trách nhiệm của họ .
Thứ tư, thiếu căn cứ pháp lý để xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng.
Nếu người nào mà có hành vi từ chối cung cấp, giao nộp tài liệu, chứng cứ mà không có lý do chính đáng thì hành vi đó được xem là hành vi cản trở hoạt động tố TTHC . Tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà có thể bị xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật . Nhưng cho đến nay vẫn chưa có văn bản nào quy định cụ thể về biện pháp xử lý đối với các hành vi vi phạm cản trở hoạt động tố tụng này. Những vấn đề này cho tới nay vẫn còn là một khoảng trống, dẫn đến tình trạng các cơ quan, tổ chức, cá nhân đang nắm giữ chứng cứ nhưng không chịu giao nộp cho người khởi kiện, cho Tòa án (vì việc họ không giao nộp chứng cứ thì cũng không bị ảnh hưởng đến quyền lợi, công việc cũng như không chịu bất cứ chế tài nào ràng buộc, nên họ thoải mái từ chối giao nộp hoặc kéo dài thời gian giao nộp chứng cứ mà không cần có bất cứ lý do nào cả); và làm cho người áp dụng pháp luật không biết xử lý như thế nào cho thống nhất. Điều đó khiến nhiều VAHC bị bế tắc, kéo dài thời gian giải quyết do thiếu chứng cứ, chưa đủ cơ sở để Tòa án nhận định giải quyết vụ án.
2.3. Quy định về lý do chính đáng để đương sự giao nộp chứng cứ khi hết thời hạn do Thẩm phán ấn định chưa rõ ràng
Đương sự có nghĩa vụ giao nộp tài liệu, chứng cứ trong thời hạn do Thẩm phán ấn định nhưng không vượt quá thời hạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm. Nếu đương sự không nộp hoặc nộp không đầy đủ tài liệu, chứng cứ do Tòa án yêu cầu mà không có lý do chính đánh thì Tòa án căn cứ và các chứng cứ đã có để giải quyết vụ án . Thế nhưng “lý do chính đáng” được hiểu là lý do gì thì luật lại không quy định rõ ràng, cụ thể nên khi các đương sự giao nộp tài liệu, chứng cứ không đúng như thời hạn mà Tòa án đã yêu cầu thì Tòa án rất lúng túng trong việc tiếp nhận chứng cứ. Ví dụ: tại phiên tòa xét xử đương sự mới giao nộp tài liệu chứng cứ cho Tòa án, lý do đương sự đưa ra là trước đó mình quên giao nộp, hoặc cho rằng chứng cứ đó không quan trọng nên không cần phải nộp, hoặc bây giờ mới tìm ra, mới trích lục ra được chứng cứ để giao nộp cho Tòa án. Các lý do này có phải là lý do chính đáng để Tòa án chấp nhận hoặc không chấp nhận việc giao nộp chứng cứ trễ hạn của đương sự hay không? Chính việc này không được luật quy định nên trên thực tế các Tòa án áp dụng không thống nhất, có Tòa án thì chấp nhận nhưng cũng có Tòa án không chấp việc nộp chứng cứ trễ hạn của các đương sự.
3. Một số kiến nghị hoàn thiện về giao nộp tài liệu, chứng cứ trong tố tụng hành chính
Để có thể khắc phục được những bất cập về việc giao nộp chứng cứ như trên cần có quy định pháp luật rõ ràng, cụ thể về những vấn đề sau:
Thứ nhất, quy định giao nộp chứng cứ là nghĩa vụ của các đương sự.
Việc Luật TTHC lúc thì quy định giao nộp chứng cứ là quyền và nghĩa vụ, lúc lại chỉ quy định là nghĩa vụ đã gây không ít khó khăn trong quá trình giải quyết VAHC. Theo ý kiến của chúng tôi, nên quy định giao nộp chứng cứ là “nghĩa vụ” của các đương sự. Các đương sự có nghĩa vụ phải giao nộp chứng cứ đầy đủ và đúng thời hạn theo quy định của pháp luật. Quy định như vậy để bắt buộc các đương sự phải có trách nhiệm giao những chứng cứ mà mình có để Tòa án có căn cứ giải quyết vụ án được chính xác nhất. Mặt khác, quy định việc giao nộp chứng cứ là nghĩa vụ, để khi có xung đột giữa hưởng quyền dân sự của đương sự theo Bộ luật Dân sự và nghĩa vụ của đương sự trong việc giao nộp tài liệu, chứng cứ trong Luật TTHC, thì luật phải có quy định ưu tiên buộc đương sự phải thực hiện nghĩa vụ theo quy định trong Luật TTHC, vì mục đích là để cho Tòa án có chứng cứ làm sáng tỏ sự việc, giải quyết VAHC được đúng, chính xác, khách quan.
Do đó, cần sửa đổi, bổ sung quy định tại khoản 1 Điều 9 Luật THC như sau:
“Điều 9. Cung cấp tài liệu, chứng cứ, chứng minh trong tố tụng hành chính
1. Các đượng sự có nghĩa vụ chủ động thu thập, giao nộp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án và chứng minh yêu cầu của mình là có căn cứ và hợp pháp”.
Thứ hai, cần sớm ban hành những văn bản quy định chi tiết để xử lý được hành vi cản trở hoạt động TTHC.
Nếu người không chịu giao nộp chứng cứ là cơ quan, tổ chức thuộc UBND thì có thể buộc người đứng đầu cơ quan, tổ chức đó phải chịu trách nhiệm, tham khảo các quy định về các biện pháp xử lý kỷ luật cán bộ, công chức để ban hành cách thức, biện pháp xử lý kỷ luật cho phù hợp. Hành vi cản trở hoạt động TTHC cần phân biệt được rạch ròi ranh giới giữa hành vi vi phạm nào sẽ bị xử lý hành chính và hành vi vi phạm nào sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự (TNHS), từ đó để người có thẩm quyền có căn cứ áp dụng được thống nhất. Nếu là xử phạt hành chính thì cũng phải có quy định rõ về hình thức xử lý cụ thể đối với từng loại hành vi vi phạm, thẩm quyền, trình tự, thủ tục xử phạt… Nếu là truy cứu TNHS thì cũng cần có quy định rõ ràng mức độ cản trở, mức độ nguy hiểm, hậu quả xảy ra như thế nào là đủ truy cứu TNHS. Khi cơ quan, tổ chức, cá nhân đã bị xử lý kỷ luật hoặc bị xử phạt hành chính hoặc truy cứu TNHS nhưng vẫn cố tình không chịu giao nộp chứng cứ thì cũng phải có quy định về cách thức, biện pháp thực hiện cưỡng chế để Tòa án có thể có được chứng cứ hợp pháp làm căn cứ cho việc giải quyết được vụ án.
Thứ ba, cần quy định rõ về lý cho chính đáng mà đương sự giao nộp chứng cứ trễ hạn
Cần quy định rõ lý do chính đáng mà các đương sự không thể giao nộp chứng cứ đúng thời hạn cho Tòa án yêu cầu là lý do gì để các đương sự giao nộp chứng cứ cũng như việc tiếp nhận chứng cứ của Tòa án được thực hiện một cách thống nhất. Theo chúng tôi để khắc phục việc này cần cần sửa đổi, bổ sung quy định tại khoản 4 Điều 83 Luật THC như sau:
“Điều 83. Giao nộp tài liệu, chứng cứ
4. Thời gian giao nộp tài liệu, chứng cứ do Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án ấn định nhưng không được quá thời hạn chuẩn bị xét xử theo thủ tục sơ thẩm quy định tại Điều 130 của Luật này. Hết thời hạn này thì Tòa án chỉ chấp nhận việc giao nộp tài liệu, chứng cứ mà Tòa án đã yêu cầu đương sự giao nộp nếu có lý do chính đáng và đương sự phải chứng minh lý do của việc chậm giao nộp tài liệu, chứng cứ đó. “Lý do chính đáng” là sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan theo quy định của Luật Tố tụng hành chính làm cho đương sự không thể giao nộp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án trong thời hạn luật định”.
