Đặt vấn đề
Chủ nghĩa duy vật biện chứng khẳng định vận động là cách thức tồn tại và hình thức tồn tại của vật chất. Không ở đâu và ở nơi nào lại có vật chất không vận động. Sự tồn tại của vật chất là tồn tại bằng cách vận động. Sự vận động không ngừng của vật chất không những không loại trừ mà trái lại còn bao hàm trong đó sự đứng im tương đối . Chứng cứ có trong hồ sơ vụ án hành chính (VAHC), tồn tại trong suốt quá trình giải quyết vụ án, cũng như trong quá trình lưu trữ, thì chứng cứ cũng luôn “vận động” và “biến đổi”. Luật Tố tụng hành chính (TTHC) cũng dựa trên nguyên lý này để đưa ra những quy định về bảo quản, bảo vệ chứng cứ nhằm mục đích gìn giữ được chứng cứ, phù hợp với đặc tính phản ánh của chứng cứ.
Dưới góc độ nghiên cứu, bài viết sẽ phân tích những quy định của pháp luật, thực tiễn áp dụng, nêu ra những bất cập đang tồn tại và đưa ra một số kiến nghị hoàn thiện thêm về bảo quản, bảo vệ chứng cứ trong TTHC.
1. Quy định của pháp luật về bảo quản và bảo vệ chứng cứ trong tố tụng hành chính
1.1. Quy định của pháp luật về bảo quản chứng cứ trong tố tụng hành chính
Tất cả các chứng cứ liên quan đến VAHC đều cần phải được bảo quản, bảo vệ để đảm bảo tính nguyên vẹn của chứng cứ cũng như giữ được giá trị chứng minh mà nội dung chứng cứ mang lại. Về nguyên tắc, những chứng cứ được các đương sự, cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc Tòa án lưu giữ, quản lý, đều phải được bảo quản một cách cẩn thận như nhau, tránh mất mát, hư hỏng làm ảnh hưởng đến quá trình cũng như kết quả giải quyết vụ án. Lĩnh vực nội dung của VAHC rất đa dạng, cho nên, các chứng cứ trong VAHC thể hiện dưới nhiều nguồn khác nhau và nhiều dạng khác nhau như quyết định hành chính (thể hiện dưới dạng tài liệu đọc được), hay file ghi âm (tài liệu nghe được), file ghi hình (tài liệu nhìn được), hay một khối gỗ, quần áo (vật chứng trong vụ việc xử phạt hành chính). Thậm chí, chứng cứ trong VAHC còn thể hiện là động vật (như cá thể hổ, khỉ) là vật chứng trong việc ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) về hành vi mua bán, tàng trữ trái phép động vật rừng. Các chứng cứ này cũng có thể tác động qua lại với nhau hoặc bị tác động vật chất với môi trường xung quanh dưới nhiều hình thức tác động khác nhau như tác động cơ học, lý học, hóa học, sinh học gây ra. Ví dụ : chứng cứ là tài liệu đọc được có thể bị mờ chữ, bị rách; chứng cứ là khối gỗ có thể bị mục, hư hỏng không sử dụng được; chứng cứ là tài liệu nghe được, nhìn được là đĩa CD, DVD có thể bị ẩm ướt, hư hỏng không nghe, nhìn được nữa; động vật có thể bị chết… Tất cả các chứng cứ phải được bảo quản nguyên vẹn, không để mất mát, lẫn lộn, hư hỏng. Bởi vì, các tài liệu, chứng cứ có đặc tính phản ánh của các vật chất, mang tính cơ, lý, hóa, nên có thể bị hư hỏng, mất giá trị, do đó, việc quy định về bảo quản chứng cứ trong tố tụng hành chính cũng phải đảm bảo gìn giữ tốt nhất giá trị chứng minh của chứng cứ, phù hợp với đặc tính phản ánh của từng loại chứng cứ.
Bảo quản chứng cứ cũng là một khâu quan trọng. Việc bảo quản chứng cứ được Tòa án thực hiện trong suốt quá trình giải quyết VHAC. Trong quá trình giải quyết vụ án, hồ sơ vụ án do Thẩm phán quản lý nên Thẩm phán có trách nhiệm bảo quản các chứng cứ có trong hồ sơ vụ án. Thẩm phán có trách nhiệm xây dựng hồ sơ, cập nhật và bổ sung tài liệu vào hồ sơ trong quá trình giải quyết vụ án theo đúng quy định của pháp luật tố tụng; Quản lý chặt chẽ hồ sơ vụ án; không tự ý cho sao chụp tài liệu trong hồ sơ vụ án khi chưa được cho phép của người có thẩm quyền; Cá nhân làm thất lạc, mất mát, hư hỏng hồ sơ, tài liệu phải báo cáo người có thẩm quyền ngay khi phát hiện hoặc ngay sau khi sự việc xảy ra; chịu trách nhiệm trước Thủ trưởng đơn vị và trước pháp luật về việc làm thất lạc, mất mát, hư hỏng hồ sơ, tài liệu kể từ khi ký nhận . Ngay cả khi vụ án được giải quyết xong bằng quyết định, bản án có hiệu lực pháp luật, thì Tòa án cũng phải tiếp tục bảo quản các tài liệu, chứng cứ có trong hồ sơ vụ án. Khi vụ án giải quyết xong bằng bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật, thì toàn bộ chứng cứ trong hồ sơ sẽ lưu trữ trong kho của Tòa án. Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày giải quyết xong vụ án hoặc kể từ ngày bản án có hiệu lực pháp luật, cá nhân được giao quản lý hồ sơ, nghiên cứu, giải quyết vụ án phải kiểm tra, sắp xếp toàn bộ tài liệu trong hồ sơ vụ án, đánh số bút lục và lập bản kê đối với những tài liệu phát sinh; làm thủ tục bàn giao hồ sơ vụ án cho đơn vị, bộ phận quản lý hồ sơ hoặc lưu trữ cơ quan theo đúng quy định . Việc bảo quản chứng cứ có trong hồ sơ vụ án khi vụ án đã được giải quyết xong thuộc về hoạt động lưu trữ của Tòa án. Lúc này, người đứng đầu Tòa án có trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức thực hiện, quản lý, hướng dẫn, thực hiện biện pháp kỹ thuật nghiệp vụ để lưu trữ, bảo quản chứng cứ. Các chứng cứ phải được bảo quản an toàn đảm bảo việc sử dụng chứng cứ.
Về nguyên tắc, tài liệu, chứng cứ đã được giao nộp tại Tòa án thì việc bảo quản tài liệu, chứng cứ đó do Tòa án chịu trách nhiệm. Nếu tài liệu, chứng cứ nào không thể giao nộp được tại Tòa án, thì người đang lưu giữ tài liệu, chứng cứ đó có trách nhiệm bảo quản. Trường hợp cần giao tài liệu, chứng cứ cho người thứ ba bảo quản, thì Thẩm phán ra quyết định và lập biên bản giao cho người đó bảo quản. Người nhận bảo quản phải ký tên vào biên bản, được hưởng thù lao và phải chịu trách nhiệm về việc bảo quản tài liệu, chứng cứ theo quy định của pháp luật . Để xác định được trách nhiệm của người lưu giữ chứng cứ trong việc bảo quản chứng cứ, khi giao nhận chứng cứ phải có biên bản giao nhận, trong biên bản phải ghi đầy đủ và chi tiết những chứng cứ đã nhận, cũng như những đặc điểm cơ bản của chứng cứ đó để làm cơ sở cho việc giải quyết vụ án sau này, hoặc trong trường hợp có mất mát, hư hỏng chứng cứ cũng có thể xác định được trách nhiệm của người bảo quản chứng cứ.
1.2. Quy định của pháp luật về bảo vệ chứng cứ trong tố tụng hành chính
Bảo vệ chứng cứ là chống lại các hành vi xâm phạm chứng cứ nhằm để gìn giữ giá trị chứng minh của chứng cứ . Trong VAHC, các chứng cứ liên quan đến vụ án có thể do chính đương sự hoặc các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác hoặc do chính Tòa án quản lý, lưu giữ. Trường hợp phát hiện ra chứng cứ đang bị tiêu hủy, có nguy cơ bị tiêu hủy hoặc sau này khó có thể thu thập được, thì đương sự có quyền làm đơn đề nghị Tòa án quyết định áp dụng các biện pháp cần thiết để bảo toàn chứng cứ. Bởi vì, các chứng cứ có trong VAHC cũng thể hiện rất khác nhau, nên đòi hỏi Tòa án cũng phải có các cách thức, biện pháp bảo vệ chứng cứ đa dạng để phù hợp và đạt hiệu quả trong việc bảo vệ chứng cứ. Tùy vào đặc điểm, đặc tính, tính chất của mỗi loại chứng cứ khác nhau thì có biện pháp bảo vệ chứng cứ cũng khác nhau. Tòa án có thể quyết định áp dụng một hoặc một số trong các biện pháp niêm phong, thu giữ, chụp ảnh, ghi âm, ghi hình, lập biên bản ghi nhận hiện trạng… để bảo vệ chứng cứ .
Ví dụ: trong vụ án khởi kiện quyết định xử phạt hành chính về hành vi khai thác lâm sản trái phép, vật chứng là chứng cứ trong vụ án là các khối gỗ có tình trạng bị hư hỏng, mục, giảm giá trị sử dụng, thì Tòa án có thể áp dụng biện pháp để bảo vệ giá trị chứng minh của vật chứng này bằng cách chụp ảnh, ghi hình, lập biên bản ghi nhận tình trạng của vật chứng là các khối gỗ này lại để làm căn cứ giải quyết vụ án.
Bên cạnh đó, các chủ thể có hành vi xâm hại đến chứng cứ cũng rất khác nhau, có thể là do hành vi của con người làm ảnh hưởng đến chứng cứ nhưng cũng có thể do sự kiện ngoài thiên nhiên xảy ra tác động làm ảnh hưởng đến chứng cứ. Cho nên để hiệu quả trong việc bảo vệ chứng cứ đang bị tiêu hủy, có nguy cơ bị tiêu hủy hoặc sau này khó có thể thu thập được, thì khi nhận được đơn của đương sự đề nghị Tòa án áp dụng các biện pháp cần thiết để bảo toàn chứng cứ, Tòa án phải xem xét giải quyết một cách nhanh chóng, kịp thời. Ví dụ: Ủy ban nhân dân huyện X ban hành quyết định thu hồi đất của ông A để phục vụ cho mục đích xây dựng bờ đê chống sạt lở, xói mòn. Ông A không đồng ý về diện tích đất bị thu hồi, vì cho rằng, diện tích đất ông A thực tế sử dụng, bị thu hồi nhiều hơn diện tích ghi trong quyết định thu hồi. Nhận thấy khu vực phần đất ông A bị thu hồi có nguy cơ sẽ xảy ra xói mòn, sạt lở cao, thì Tòa án phải nhanh chóng có biện pháp bảo vệ giá trị chứng minh của chứng cứ bằng việc tiến hành thẩm định, đo đạc ngay, để xác định diện tích đất ông A thực tế sử dụng là bao nhiêu. Nếu tiến hành biện pháp này chậm, diện tích đất ông A đang sử dụng sẽ bị sạt lở, mất đi diện tích đất thực tế, thì sau này sẽ khó thu thập được chứng cứ và sẽ ảnh hưởng đến việc giải quyết vụ án.
Đối với chứng cứ từ phía người làm chứng, trong trường hợp người làm chứng bị đe dọa, khống chế hoặc mua chuộc để không cung cấp chứng cứ hoặc cung cấp chứng cứ sai sự thật, thì Tòa án có quyền quyết định buộc người có hành vi đe dọa, khống chế hoặc mua chuộc phải chấm dứt hành vi đe dọa, khống chế hoặc mua chuộc người làm chứng . Khi đương sự đề nghị Tòa án triệu tập người làm chứng tham gia tố tụng, thì người làm chứng sẽ cung cấp những thông tin, tài liệu, vật chứng cho Tòa án hoặc sẽ khai báo trung thực những tình tiết liên quan đến việc giải quyết vụ án mà người làm chứng biết. Những thông tin hoặc lời khai của người làm chứng có thể trở thành chứng cứ và gây bất lợi cho đương sự trong vụ án. Ví dụ: người làm chứng cung cấp hình ảnh mình chụp được hoặc cung cấp lời khai mình biết được về hành vi buôn bán hàng giả, hàng cấm trong vụ án khởi kiện quyết định xử phạt VPHC về hành vi buôn bán hàng giả, hàng cấm, mà Tòa án đang thụ lý giải quyết. Khi người làm chứng thấy rằng, có bất kỳ người nào khác có hành vi như đe dọa, khống chế, can thiệp, tác động để cản trở, làm ảnh hưởng đến việc mình ra làm chứng trước Tòa, thì người làm chứng có quyền yêu cầu chính Tòa án đã triệu tập, cơ quan nhà nước có thẩm quyền để bảo vệ tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, tài sản, quyền và lợi ích hợp pháp của mình . Nếu người làm chứng bị đe dọa, mua chuộc dẫn đến người làm chứng lo sợ không dám cung cấp lời khai chính xác cho Tòa án hoặc bị khống chế để không cho đến Tòa án tham gia tố tụng. Lúc này, Tòa án hoặc cơ quan có thẩm quyền có thể áp dụng biện pháp nhằm răn đe, cảnh cáo, vô hiệu hóa, ngăn chặn, xử lý kịp thời hành vi đe dọa, mua chuộc này hoặc bố trí lực lượng, tiến hành biện pháp nghiệp vụ, thậm chí, có thể sử dụng vũ khí, công cụ hỗ trợ và các phương tiện khác để bảo vệ người làm chứng được an toàn trong quá trình tố tụng tại Tòa án cho đến khi các căn cứ xâm hại, ảnh hưởng đến người làm chứng không còn nữa.
2. Bất cập trong quy định của pháp luật về bảo quản và bảo vệ chứng cứ trong tố tụng hành chính
Hiện nay, Luật TTHC năm 2015 quy định về việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ vẫn còn một số hạn chế nhất định. Chính những hạn chế này sẽ làm cho việc bảo quản, bảo vệ các chứng cứ phục vụ cho quá trình giải quyết VAHC không mang lại hiệu quả như mong muốn, cụ thể như sau:
Thứ nhất, không có quy định về chế tài khi các chủ thể có trách nhiệm vi phạm các quy định về bảo quản, bảo vệ chứng cứ
Luật chỉ quy định nghiêm cấm việc hủy hoại tài liệu, chứng cứ , còn nếu có xảy ra hành vi hủy hoại, tiêu hủy, làm hư hỏng tài liệu, chứng cứ thì phải chịu trách nhiệm thế nào thì luật không có quy định. Chính việc không có quy định chế tài khi các chủ thể không thực hiện đầy đủ nghĩa vụ của mình trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ sẽ rất dễ dẫn đến tâm lý chủ quan, không tập trung và không làm hết trách nhiệm của mình khi bảo quản, bảo vệ các chứng cứ, điều này dẫn đến tình trạng, thất lạc, hư hỏng chứng cứ. Bởi Luật TTHC không quy định, cũng không có văn bản hướng dẫn về vấn đề này, khiến cho Tòa án lúng túng khi quy trách nhiệm cho các chủ thể có liên quan. Điều này thật sự sẽ là một cản trở rất lớn trong việc bảo đảm sự nguyên vẹn, đầy đủ của các chứng cứ trong VAHC.
Thứ hai, không quy định về cách thức, trình tự, thủ tục bảo quản, bảo vệ chứng cứ
Mỗi chứng cứ có những đặc tính khác nhau, nên cũng cần có cách thức và phương pháp bảo quản, bảo vệ khác nhau mới có thể giữ được giá trị chứng minh của chứng cứ. Thế nhưng, hiện nay, Luật TTHC năm 2015 không có quy định về cách thức, phương pháp bảo quản, bảo vệ chứng cứ, cho nên những người đang lưu giữ chứng cứ không biết áp dụng biện pháp nào để có thể bảo quản, bảo vệ được tốt chứng cứ, dẫn đến việc áp dụng trên thực tiễn gặp nhiều khó khăn, lúng túng. Mặt khác, hiện nay, tất cả các chứng cứ cho dù là ở nguồn chứng cứ nào, dù là tài liệu đọc được, tài liệu nghe được, tài liệu nhìn được, nếu có trong hồ sơ vụ án, thuộc trách nhiệm bảo quản của Tòa án, đều được Tòa án bỏ chung vào hồ sơ vụ án và bỏ vào kho lưu trữ, bảo quản giống nhau. Với cách bảo quản không phù hợp với đặc tính của mỗi loại chứng cứ, đã làm chứng cứ bị hư hỏng, mất đi giá trị chứng minh của chứng cứ. Ví dụ: ông A cung cấp cho Tòa án chứng cứ là đĩa DVD gốc (chỉ có 01 bản duy nhất) với nội dung ghi hình lại toàn bộ diễn biến sự việc Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã tiến hành cưỡng chế căn nhà của ông A. Tòa án nhận chứng cứ là đĩa DVD do ông A cung cấp và lưu trữ, bảo quản trong hồ sơ vụ án. Vụ án được cấp sơ thẩm và phúc thẩm giải quyết xong và Tòa án lưu trữ hồ sơ vụ án. Nhưng thời gian sau, cơ quan có thẩm quyền ban hành Quyết định giám đốc thẩm, hủy toàn bộ hai bản án sơ thẩm và phúc thẩm, giao hồ sơ về cho cấp sơ thẩm giải quyết vụ án lại từ đầu. Tòa án cấp sơ thẩm giải quyết vụ án và đánh giá chứng cứ lại nên cần phải xem xét lại nội dung ghi hình trong đĩa DVD mà ông A cung cấp trước đó, để xác định lại hành vi cưỡng chế của người bị kiện. Thế nhưng, vì lưu trữ quá lâu và Tòa án bảo quản không cẩn thận (đĩa DVD được bỏ vào trong bao thư) do đó, đĩa DVD bị ẩm ướt nên không xem được nội dung trong đĩa DVD. Chính vì chứng cứ là đĩa DVD không còn giá trị chứng minh nữa, nên đã làm ảnh hưởng đến việc chứng minh yêu cầu của phía ông A.
Thứ ba, các quy định của pháp luật liên quan về bảo quản, bảo vệ chứng cứ hiện nay chưa quy định đầy đủ
Có nhiều vấn đề liên quan đến việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ mà hiện nay chưa được luật quy định, nên không áp dụng được, đó là: chứng cứ nào Tòa án cần phải giao cho đương sự bảo quản, chứng cứ nào phải giao cho cơ quan, tổ chức, cá nhân khác bảo quản; đương sự chỉ được quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ chứng cứ trong trường hợp chứng cứ đang bị tiêu hủy, có nguy cơ bị tiêu hủy hoặc sau này khó có thể thu thập được.Ngoài các trường hợp trên,thì đương sự không có quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ chứng cứ; chỉ có đương sự mới được yêu cầu Tòa án bảo vệ chứng cứ, còn những cơ quan, tổ chức, cá nhân khác đang lưu giữ, quản lý chứng cứ khi phát hiện ra chứng cứ sẽ bị hư hỏng, mất giá trị chứng minh thì không có quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ chứng cứ; thế nào là chứng cứ có nguy cơ bị tiêu hủy không được quy định rõ ràng, nên thực tiễn áp dụng quy định này gặp khó khăn; trong thời gian bao lâu từ khi đương sự làm đơn yêu cầu bảo vệ chứng cứ, thì Tòa án phải tiến hành các biện pháp bảo vệ chứng cứ cũng không có quy định, nên Tòa án không biết áp dụng thế nào cho chính xác.
Mặt khác, hiện nay, Luật TTHC năm 2015 chỉ dừng lại ở việc ghi nhận là cần phải bảo vệ người làm chứng trong các VAHC, nhưng các vấn đề liên quan như: người làm chứng yêu cầu được bảo vệ thực hiện như thế nào; các biện pháp cần phải áp dụng để bảo vệ người làm chứng; ai có thẩm quyền ban hành quyết định và thực hiện biện pháp bảo vệ người làm chứng; việc áp dụng hay chấm dứt các biện pháp bảo vệ người làm chứng… thì những nội dung này hiện nay luật vẫn chưa có quy định, cho nên việc áp dụng thi hành vẫn chưa đạt hiệu quả trên thực tế, làm cho người làm chứng vẫn còn e ngại, lo sợ khi ra làm chứng trước phiên tòa. Do đó, khi người làm chứng nhận thấy mình không được an toàn, còn lo sợ thì người làm chứng thường trình bày, cung cấp lời khai của mình với Tòa án và làm đơn xin xét xử vắng mặt.
Chính sự thiếu sót trong quy định của pháp luật về những nội dung như trên, do đó, trong thực tiễn, việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ trong VAHC không đạt được hiệu quả cao.
3. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về bảo quản và bảo vệ chứng cứ trong tố tụng hành chính
Để có thể đảm bảo việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ trong VAHC đạt hiệu quả trên thực tế, chúng tôi cho rằng, Luật TTHC cần phải có quy định về những nội dung sau:
Thứ nhất, luật phải quy định rõ hành vi vi phạm (HVVP) trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ là HVVP pháp luật.
Để có thể áp dụng hiệu quả các biện pháp xử lý đối với các HVVP về bảo quản, bảo vệ chứng cứ, thì trước hết, Luật TTHC cần phải quy định HVVP việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ là một trong các hành vi cản trở hoạt động TTHC. Hành vi hủy hoại chứng cứ quan trọng gây trở ngại cho việc giải quyết vụ án của Tòa án đã được xem là hành vi cản trở hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ của Tòa án. Tuy nhiên, chỉ với hành vi “hủy hoại chứng cứ” chưa thể hiện hết các dấu hiệu của việc vi phạm về bảo quản, bảo vệ chứng cứ. Các HVVP về bảo quản, bảo vệ chứng cứ có thể còn biểu hiện ở các hành vi để mất mát, hư hỏng, phá hủy niêm phong, tiêu dùng, sử dụng trái phép, chuyển nhượng, đánh tráo, cất giấu, tiêu hủy, làm sai lệch chứng cứ. Do đó, theo chúng tôi, cần sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 318 Luật TTHC năm 2015 với nội dung đầy đủ như sau:
“Điều 318. Xử lý hành vi cản trở hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ của Tòa án
Người nào có một trong các hành vi sau đây thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà có thể bị xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật:
1. Làm giả, hủy hoại, để mất mát, hư hỏng, phá hủy niêm phong, tiêu dùng, sử dụng trái phép, chuyển nhượng, đánh tráo, cất giấu, tiêu hủy, làm sai lệch chứng cứ quan trọng gây trở ngại cho việc giải quyết vụ án của Tòa án.
…”.
Thứ hai, cần quy định HVVP trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ phải bị xử lý.
Khi đã có quy định HVVP trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ là vi phạm pháp luật, thì cũng phải có quy định hành vi này phải bị xử lý. Nếu chỉ dừng lại ở quy định xác định là HVVP mà không có quy định HVVP đó bị xử lý thì cũng không thể áp dụng chế tài xử phạt được.
Hiện nay, luật chỉ quy định hành vi cơ quan, tổ chức, cá nhân không thi hành quyết định của Tòa án về việc cung cấp tài liệu, chứng cứ mà cơ quan, tổ chức, cá nhân đó đang quản lý, lưu giữ thì bị xử phạt . HVVP trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ cần được xếp vào các loại hành vi cản trở hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ của Tòa án. Cho nên, cần quy định tất cả các HVVP cản trở hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ của Tòa án đều phải bị xử phạt. Do đó, cần sửa đổi, bổ sung Điều 325 Luật TTHC năm 2015 với nội dung đầy đủ như sau:
“Điều 325. Xử lý hành vi của cơ quan, tổ chức, cá nhân cản trở hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ của Tòa án
Cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi cản trở hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ của Tòa án theo như quy định tại Điều 318 Luật này thì bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật”.
Thứ ba, quy định cụ thể điều chỉnh việc xử phạt đối với các HVVP trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ.
Luật cần quy định rằng, người có HVVP trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử phạt hành chính, xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự (TNHS) theo quy định của pháp luật. Để có thể triển khai thi hành một cách hiệu quả các chế tài này thì phải có quy định rõ ràng, cụ thể để áp dụng.
(1) Đối với xử phạt VPHC
Hình thức xử phạt, thẩm quyền, trình tự, thủ tục xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi cản trở hoạt động tố tụng hành chính được thực hiện theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính và quy định khác của pháp luật có liên quan . Tuy nhiên, hiện nay chưa có nghị định quy định về xử phạt đối với hành vi này. Để việc xử phạt VPHC có thể được triển khai áp dụng vào thực tiễn thì Chính phủ cần ban hành nghị định quy định về xử phạt VPHC đối với các hành vi cản trở hoạt động TTHC, trong đó có cả HVVP trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ. Để có thể áp dụng được biện pháp xử phạt VPHC thì các nội dung cơ bản về xử phạt cần được quy định rõ như sau:
- Về thẩm quyền xử phạt: quy định thuộc về Tòa án nhân dân bao gồm Thẩm phán chủ tọa phiên tòa; Chánh án Tòa án nhân dân cấp huyện, Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân cấp tỉnh, Chánh án Tòa án quân sự khu vực; Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh, Chánh án Tòa án quân sự quân khu và tương đương, Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân cấp cao . Theo chúng tôi, việc giao quyền xử phạt cho Tòa án như trên hoàn toàn là phù hợp, bởi vì, việc áp dụng phạt tiền càng không thể giao cho người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN), bởi lẽ, đối tượng bị áp dụng biện pháp phạt tiền có thể sẽ là chính CQHCNN hoặc là người có thẩm quyền trong CQHCNN. Nếu giao việc phạt tiền cho người có thẩm quyền trong CQHCNN sẽ không đảm bảo tính khách quan, hiệu quả. Đồng thời, Tòa án là chủ thể giải quyết vụ án, nên hơn ai hết, Tòa án nắm rõ về nội dung chứng cứ nào cần bảo quản, bảo vệ; cách bảo quản, bảo vệ như thế nào…; do đó, giao việc xử phạt cho Tòa án sẽ hiệu quả nhất.
- Về đối tượng bị xử phạt: Luật TTHC không có quy định hạn chế đối tượng bị áp dụng hình thức xử phạt về HVVP về bảo quản, bảo vệ chứng cứ. Theo đó, chỉ cần cơ quan, tổ chức, cá nhân nào có HVVP về bảo quản, bảo vệ chứng cứ thì sẽ bị xử phạt. Như vậy, đối tương bị xử phạt rất rộng và đa dạng, có thể là các đương sự, các cán bộ, công chức khác trong cơ quan nhà nước và những người tham gia tố tụng khác như người làm chứng, người giám định, người phiên dịch.
- Về hình phạt áp dụng có thể là phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền. Phạt tiền được xem là hình thức xử phạt chính đối với hầu hết các hành vi VPHC trong các lĩnh vực. Áp dụng hình thức phạt tiền cũng phù hợp với các HVVP về bảo quản, bảo vệ chứng cứ. Hiện nay, mức phạt tiền được quy định như sau: Thẩm phán chủ tọa phiên tòa được phạt tiền đến 1.000.000 đồng; Chánh án Tòa án nhân dân cấp huyện, Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân cấp tỉnh được phạt tiền đến 7.500.000 đồng; Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh, Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân cấp cao được phạt tiền đến 30.000.000 đồng .
Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) chỉ quy định số tiền phạt cụ thể nhưng không có khung tiền phạt (bao gồm số tiền phạt tối thiểu và số tiền phạt đối đa) đối với từng HVVP. Chúng tôi cho rằng, cần thiết quy định về số tiền phạt tối thiểu và tối đa để linh hoạt cho người có thẩm quyền thuộc Tòa án trong việc quyết định mức phạt tiền đối với từng hành vi cản trở hoạt động TTHC. Việc xác định mức tiền tối thiểu nhằm mục đích bảo đảm tính răn đe của biện pháp và là căn cứ để xác định mức tiền phạt cưỡng chế hoặc mức tiền phạt lũy tiến. Trong khi đó, việc quy định mức tiền phạt tối đa nhằm bảo đảm cho người bị áp dụng có thể thi hành được biện pháp này để bảo đảm tính hiệu quả của biện pháp phạt tiền. Mức tiền phạt tối thiểu, tối đa nên dựa vào mức lương cơ bản mà Nhà nước công bố. Bên cạnh đó, pháp luật cần áp dụng mức phạt cưỡng chế trong trường hợp Tòa án đã áp dụng biện pháp phạt tiền, nhưng người bị phạt vẫn không thi hành hoặc không chấm dứt HVVP. Việc áp dụng biện pháp cưỡng chế có thể lặp đi, lặp lại nhiều lần nếu như người vi phạm nghĩa vụ vẫn không thực hiện quyết định của Tòa án. Việc áp dụng mức tiền phạt cưỡng chế trong trường hợp cản trở hoạt động tố tụng hành chính nhằm tiếp tục tạo sức ép, thể hiện tính răn đe, trừng trị đối với người có hành vi vi phạm .
- Việc xử lý mức tiền phạt: Trong trường hợp người bị phạt là cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nước thì người này phải chịu mức nộp phạt bằng tài sản riêng. Số tiền phạt thu được không nên quy định phải nộp vào ngân sách nhà nước. Bởi vì, nếu đối tượng bị phạt là CQHCNN thì sẽ dùng tiền ngân sách nhà nước để nộp phạt, sau đó tiền phạt thu được nộp lại vào ngân sách nhà nước thì không phù hợp. Chúng tôi ủng hộ ý kiến cho rằng, cần quy định chuyển các khoản tiền phạt thu được từ các đối tượng bị phạt vào một quỹ đặc biệt do Tòa án nhân dân tối cao quản lý, với mục đích là xây dựng và phát triển các án lệ, trong đó có án lệ về hành chính .
- Việc lập biên bản vi phạm: Theo chúng tôi, nên quy định người có thẩm quyền ban hành quyết định xử phạt trong Tòa án nhân dân có quyền lập biên bản vi phạm đối với các HVVP trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ. Việc lập biên bản VPHC tuân theo những quy định tại Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) và các văn bản hướng dẫn liên quan.
(2) Về xử lý kỷ luật đối với các HVVP trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ
Xử lý kỷ luật là một trong các biện pháp xử lý vi phạm đối với cán bộ, công chức trong trường hợp cá nhân cán bộ, công chức đó có HVVP trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ. Nếu cơ quan, tổ chức vi phạm trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức sẽ bị xử lý kỷ luật.
- Về đối tượng bị xử lý kỷ luật: Phần lớn đối tượng khởi kiện của VAHC mà Tòa án thụ lý giải quyết hiện nay là liên quan đến quyết định hành chính và hành vi hành chính của CQHCNN và người có thẩm trong CQHCNN. Từ đó phần lớn các tài liệu, chứng cứ liên quan đến vụ án là do phía CQHCNN quản lý, lưu giữ. Cho nên việc quy định người bị xử lý kỷ luật là cán bộ, công chức có HVVP trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ là hoàn toàn phù hợp với thực tế và đúng đối tượng.
- Về hình thức, nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục bị xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức: Tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, hậu quả xảy ra thì người có thẩm quyền xử lý có thể áp dụng một trong các hình thức xử lý là khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm nếu người vi phạm là cán bộ. Nếu đối tượng bị xử lý là công chức, thì có thể bị áp dụng một trong các hình thức xử lý là khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc. Tuy nhiên, để người có thẩm quyền có thể xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức về hành vi này một cách công bằng, nhanh chóng, phù hợp, bảo đảm tính hiệu quả trong việc xử lý vi phạm về cản trở hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ của Tòa án thì phải có văn bản hướng dẫn rõ ràng về đánh giá mức độ hậu quả do HVVP của cán bộ, công chức gây ra để làm căn cứ xử phạt.
Về nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục và các nội dung khác có liên quan đến việc xử lý kỷ luật công chức được thực hiện theo quy định của pháp luật về xử lý kỷ luật đối với công chức. Còn đối với cán bộ thì được thực hiện theo quy định của pháp luật, điều lệ của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội và văn bản của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền . Tuy nhiên, về căn cứ, trình tự, thẩm quyền xử phạt phải có quy định phù hợp với đặc điểm đối tượng vi phạm về HVVP trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ.
(3) Về truy cứu TNHS đối với các HVVP trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ
Truy cứu TNHS có thể xem là biện pháp xử lý vi phạm nghiêm khắc nhất trong số các biện pháp xử lý đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có HVVP trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ. Tuy nhiên, Bộ luật Hình sự (BLHS) năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) không có quy định HVVP trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ là HVVP pháp luật hình sự. Do đó, muốn truy cứu TNHS đối với hành vi này, thì trong BLHS phải quy định về tội danh đối với HVVP trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ. Khi có quy định cũng cần quy định rõ là, nếu người vi phạm là cán bộ, công chức thì người đứng đầu, người đứng đầu cơ quan cấp trên trực tiếp của cán bộ, công chức có HVVP trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ có trách nhiệm đề nghị cơ quan có thẩm quyền truy cứu TNHS đối với cán bộ, công chức đó. Còn nếu chủ thể vi phạm là cơ quan, tổ chức, cá nhân khác, thì chủ thể nào cũng có quyền đề nghị cơ quan có thẩm quyền truy cứu TNHS đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật hình sự đối với họ. Bên cạnh đó, cũng cần có văn bản hướng dẫn phân biệt rõ ràng HVVP trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ ở mức độ nào sẽ bị xử phạt VPHC, mức độ cản trở, mức độ nguy hiểm, hậu quả nào thì sẽ bị truy cứu TNHS.
Kết luận
Bảo quản và bảo vệ chứng cứ có ý nghĩa quan trọng giúp duy trì tình trạng nguyên vẹn của chứng cứ khi thu thập được trong quá trình giải quyết VAHC, giúp chứng cứ được bảo vệ nguyên vẹn về giá trị cũng như đảm bảo giá trị chứng minh, tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ thể tố tụng khác nhau đánh giá, sử dụng chứng cứ trong quá trình giải quyết VAHC. Do vậy, Luật TTHC cần có quy định rõ ràng, đầy đủ, phù hợp để các chủ thể có căn cứ, cơ sở thực hiện việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ hiệu quả nhất.
Tài liệu tham khảo
1. Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
2. Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.
3. Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án.
4. Quyết định số 193/QĐ-TANDTC ngày 28/7/2022 của Tòa án nhân dân Tối cao ban hành quy chế về chế độ quản lý hồ sơ vụ án và công tác lưu trữ trong hệ thống Tòa án nhân dân.
5. Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, Giáo trình Luật tố tụng hành chính Việt Nam, Nxb. Hồng Đức, năm 2021.
6. Bộ Giáo dục và Đào tạo, Giáo trình Triết học Mác-Lênin, Nxb. Chính trị quốc gia sự thật, năm 2021.
7. Lê Việt Sơn, Thi hành án hành chính ở Việt Nam - Lý luận và thực tiễn, Luận án Tiến sĩ luật học, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2021.
